“隐形污染”：中国环境治理下一站？

作者：马天杰 冯灏

被雾霾、黑臭河所困扰的中国，是否准备好了应对那些看不见的化学品“隐形杀手”？

海水蔚蓝，沙滩细软。人们悠闲地涂抹防晒霜，享受日光浴，并不时下水嬉戏。

这幅美好画面的背面却让人不寒而栗：奇形怪状的畸形鱼类胚胎。这是香港浸会大学的一份最新研究展示的画面。该研究发表在权威的《环境科学与技术》上。科学家认为，造成这些鱼类胚胎变异的，正是海水中的防晒霜成分。

二苯甲酮3（BP-3）、乙基己基甲氧基肉桂酸酯（EHMC）和八氯乙烯（OC），这些普通人闻所未闻的化学品被作为紫外线吸收剂使用在防晒霜中。在人类皮肤表面，它们阻止紫外线的伤害，可一旦进入水中，它们却会导致斑马鱼的后代畸形，并通过食物链累积，最终可能回到人类体内。研究作者呼吁对此类化学品进行监管。

与困扰中国的雾霾、黑臭河等显性的环境问题相比，这种隐藏在日用品中的污染看不见摸不着，其危害也不会立时显现。但中国已急速成长为全球最大的化学品生产国，对于市场上流通使用的数万种化学品，无论监管者还是普通民众都知之甚少。与“隐形污染”有关的环境健康问题也已呈上升之势。专家认为，以“显性”污染和安全事故为着眼点的管理体系并不适应对“隐形污染”的风险管理，改善化学品监管已刻不容缓。​

显性 vs. 隐性

在过去数年中，中国一定程度上扭转了一度极为严重的雾霾问题，让人看到其不断增强的环境监管体系的威力。被2015年新版《环境保护法》和中央高层“生态文明”理念赋予更大权力的环境监管者可以对污染企业课以重罚，限制乃至关闭其生产，甚至将违法者关进监狱。2017年的北京，空气中的PM2.5水平比2013年下降了约35%，完成了被认为是极其困难的三年行动计划。

显性的污染得到了控制，隐性的污染却还总体上处于监管空白状态。

中国市场上已知正在流通的化学物质超过45000种（实际存在的化学物质可能远高于这个数字），但受到一定程度监管的只有约3000种。这些受监管的化学品大多属于易燃、易爆和剧毒的化学品，具有明确的显性危害性。而根据环保组织绿色和平的统计，45000多种化学物质中，约50%具有潜在的危害性，可能对人体或环境造成长期负面影响。

“中国目前化学品管理的重点在于具有确定危害、且主要是急性危害的危险化学品，”绿色和平项目主任王衍表示，“对于具有慢性环境和健康危害的化学品的监管较弱，尤其是在流通、加工使用和环境排放环节。”王衍介绍，长期以来，中国化学品管理侧重于劳动生产过程安全和化学事故防范，较少考虑人类健康安全和生态环境安全。

防晒霜中的BP-3，早已在2012年就被丹麦认定为一种潜在的内分泌干扰物，在个人护理用品中的使用受到欧盟法规限制。但是，和很多类似的化学品一样，它并没有进入中国法规的监管视野。

北京大学环境科学与工程学院副教授刘建国曾撰文指出，一些高污染、高风险的落后化学品生产或使用工艺正逐步从发达国家转移到中国等化学品技术和管理水平相对落后的发展中国家。化学品环境管理形势严峻。

监管盲区

中外对话访问的专家均认为，对化学品潜在危害的监管同时处于两个监管“盲区”：在环境监管中，重心在治理雾霾、黑臭水体这样显性的污染问题上，管理隐性污染的动力和优先级都不高。而在化学品监管中，因为传统上中国化学品管理的出发点在职业安全防范，因此重视的是易燃、易爆和剧毒等“急性”危害，对隐蔽的 、长期性的环境健康风险重视不足。

公众环境研究中心（IPE）主任马军指出：“目前化学品环境监管存在的‘空白’，一方面是相对隐性，另一方面是环境执法部门面对多重挑战但资源有限。”

目前中国还没有制定国家层面的化学品管理专门法律。最高位阶的化学品管理法规是2011年修订的，由原国家安监总局（现应急管理部）牵头的《危险化学品安全管理条例》，对列入“危险化学品目录”的约3000种化学品进行规管。该条例脱胎于1987年的《化学危险物品安全管理条例》，此前已执行20多年，监管的化学品范围主要以易燃易爆和剧毒品为主。

2011年的修订首次将“对环境有害”列入“危险化学品”定义中，给化学品的环境管理开启了一定的空间。环保部在这一修订的基础上，于2012年推出《危险化学品环境管理登记办法（试行）》，尝试对大约84种具有环境危害的化学品进行额外监管，要求企业上报这些化学品的生产和使用数据。

遗憾的是，由于该法规层级很低（部门规章），执行乏力，已于2016年被废止, 成为中国环境监管史上较罕见的一次“折戟”。行业媒体REACH24h在报道这一变化时透露：“环保部曾多次举办研讨会及相关培训，极力推进法规实施，但因缺乏相关配套文件及行业抵制等原因” 导致法规“难以为继。”

王衍认为：“中国化学品环境管理无论在整个化学品管理体系中，还是在环保系统内部，目前都比较边缘化。”

环境健康危机

监管滞后之时，环境健康危机却若隐若现。

中国国家癌症中心今年发布的中国癌症负担显示，乳腺癌位居女性癌症发病率首位。数据同时显示，在2000年到2013年之间，中国乳腺癌的年平均增长率约为3.5%，在世界范围内增速位列首位。北京、上海、广州等城市的乳腺癌发病率已接近欧美发达国家水平。

在世界卫生组织和联合国环境署最近的一次对内分泌干扰物质（EDC）的科学评估报告中，将世界范围内某些疾病的发病率上升部分归因于一些“尚未识别的环境因素”。这些疾病包括一些内分泌系统癌症（如乳腺癌和睾丸癌）以及生殖系统疾病和不孕不育等。而该研究也注意到：“工业化地区的人们所接触的一些化学品能够干扰激素的生成、运作和新陈代谢。”

曲折前行的监管

中国的环境监管者一直有意将化学品的环境管理纳入其管理体系。不幸夭折的《危险化学品环境管理办法（试行）》可以说是一次“带着镣铐的舞蹈”，在有限的授权范围内，它尽可能地搭建了一个化学品环境管理机制的雏形， 包括一个动态筛选和更新的“重点环境管理危险化学品名录”，考虑了持久性和生物累积性等“隐性”危害；要求生产和使用这些化学品的企业向主管部门登记，并每年填报重点化学品的释放和转移申报表。

其中最后一点被普遍认为是对化学品环境管理意义重大的PRTR制度的雏形，对于促进企业减少乃至替代这些化学品具有激励作用。无论是美国的TRI制度还是欧盟的PRTR制度均被认为对有毒有害化学品的管理起到了促进作用。

马军认为：“从国际经验来看，PRTR制度不但能够让媒体、环保组织和公众利用公开信息施压高排放企业减排；而且能协助政府更加全面和精准的掌握企业有害化学品排放与转移情况。”

该法规废止之后，化学品环境管理的政策制定者一度调低了目标，不再追求一步到位地建立整个化学品环境管理体系。一位接近政策制定的人士曾表示：“将化学品的管理融入到水、土壤、大气的治理中，是当前比较现实的方向。”

2017年，环保部发布“优先控制化学品名录（第一批）”，就是借助国务院的《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）的授权而制订的。该名录包括了22种持久性有机污染物和内分泌干扰物质等“隐形污染物”，并要求将其纳入废水的排污许可证进行管理，限制这些化学物质在产品中的使用并鼓励将其替代。

今年6月，中共中央明确了土壤污染防治的方向，指出应“”评估有毒有害化学品在生态环境中的风险状况，严格限制高风险化学品生产、使用、进出口，并逐步淘汰、替代。” 这一新的授权无疑将增加化学品环境管理的监管动力。

但业内人士认为，将化学品环境管理分散在大气、水、土壤等领域中只是短期权宜之计。“这会增加监管的难度，也让公众的监督更加困难，”马军认为。

从刚刚结束的一次化学品环境风险防控专委会年会上传出的消息显示，今年三月新成立的生态环境部仍在积极研究制订化学品环境风险管理专项法规，酝酿中的该法规将“以风险防范和源头控制为根本原则”，形成以“危害筛查、风险评估、分级管理（禁止、限制、优先控制等）的制度体系。”

感谢瑞典化学品管理局（KEMI）提供支持。

• 本文选自【中外对话（China Dialogue）】“中国化学品环境管理”系列文章。
• 原文地址：https://www.chinadialogue.net/article/show/single/ch/10905-China-s-next-environmental-challenge-is-hard-to-see