美国政府关门：起因、依据、影响及警示

作者：李超民（上海财经大学公共政策与治理研究院首席专家）

2018年12月22日至2019年1月25日，因白宫与国会在美国与墨西哥边境墙修建预算问题上的分歧难以调和，美国联邦政府约四分之一的部门临时关闭。这次关门历时35天，创下了美国政府关门时间最长的历史记录。

在当代美国财政史上，联邦政府因财政困难关门司空见惯，其中在特朗普执政前的几十年中，关门时间最长的是1996财年（1995年10月1日至1996年9月30日）的21天。联邦政府关门影响很大，毕竟有几十万人被强制休假（furlough），政府对外活动被迫减少甚至完全停止，经济活动也会受到影响，而且关门事件在未来的循环累积影响可能更大。

那么美国政府为什么会关门？政府关门的法律依据和法律程序是怎样的？政府关门的成本如何？中国从中可以得到哪些启示？本文试着解释这些问题。

一、政府关门的起因

美国的财政年度从上一年10月份开始至当年9月底结束，预算资金拨付亦从上一年10月1日开始起算，但前提是总统需与国会的拨款意见达成一致。但是无论是否达成一致，联邦政务是不应间断的，假如不能达成一致，就将导致联邦机关或有关计划面临“资金缺口”。通常某个财年预算期内或在临时预算期内，都有可能出现“资金缺口”，哪怕“资金缺口”仅有一天，政府机关也要关门。

美国联邦政府关门有两个直接财政原因。一是在财年开始前，总统和国会未能就联邦预算达成拨款计划。二是总统与国会没能就停止资金缺口的接续决议达成一致，而这类决议又是由于前一个原因造成的。接续决议是国会为衔接两个财政年度拨款目的通过的拨款令。

通常美国政府有两种拨款办法。

一是依据财年度预算计划拨款。这类拨款属于相机拨款，用于国防、外交、教育和运输等。比如，2016财年美国政府相机拨款1.2万亿美元，其中一半为国防支出，其余分别是：用于教育、培训、就业和社会服务的拨款为920亿美元，退伍军人事务拨款680亿美元，收入保障拨款660亿美元，医疗保健支出570亿美元，以及用于司法、国际事务、自然资源、环境、科学、空间以及技术等领域的拨款。

二是依据有关法律的拨款，称作强制拨款。这类拨款包括社会保障、医疗保障拨款以及失业保险支出等，是联邦政府拨款的大部分。2016年强制拨款占到联邦预算拨款总额的60%，约为美国GDP的13%，总额为2.4万亿美元。

由于相机计划是按年度拨款的，一旦搁浅就容易导致政府关门，但如果强制拨款计划也按年度拨款，理论上也会因遭遇资金缺口而导致政府关门。

联邦政府在1977财年和1980财年分别出现过两次长达8天、17天的资金缺口。为此，司法部在1980财年和1981财年连续出台了两个司法解释，规定联邦机关在面临资金缺口时，仍可继续开展业务，但是需附加限制条件，即各机关的政务活动与以往相比要有所缩短。此后联邦政府出现资金缺口的天数大大下降，从1981财年到1995财年，共发生了9次资金缺口事件，但最长只有三天。1996财年资金缺口最严重，其中1995年11月份缺口5天，从1995年12月到1996年1月缺口21天。2013年10月1日起，联邦政府连续关门16天，部分人员被强制休假，联邦政府破了连续17年无资金缺口而关门的纪录。

2018年，联邦政府竟经历了三次关门事件，分别是1月、2月、12月（至次年结束）。

2018年第一、二次关门事件的起因是由于资金接续决议到期。第一次关门发生在2018年1月19日（星期五）。到了1月22日（星期一），国会恢复拨款，从技术上讲，这一天是应当工作的，但是，不少联邦机关并未开门，因为资金接续决议直到当天傍晚才生效，联邦政府雇员在1月23日重返工作岗位。当年第二次政府关门发生在2月8日（星期四），到了2月9日（星期五）早上，国会与总统达成了新的资金接续决议并延续拨款。于是联邦管理与预算办公室（OMB）、人事管理办公室（OPM）共同通告，当天早上开门办公，因为2月9日不算在资金缺口日数内。假如两部门在资金用完后再发布关门通知，那么政府业务将受到影响，因为前后两个资金接续决议之间有数小时间断期。

2018年第三次关门事件的直接起因是墨西哥边境墙拨款僵局。特朗普就任总统后，把修建美墨边境墙作为重要日程之一，坚持要求国会拨款57亿美元，但遭到民主党和部分共和党人反对。另外，两党对于其他7项联邦预算案也存在争议，最终导致这一美国历史上时间最久的政府关门事件。

二、政府关门的法律依据

联邦政府关门除了以资金缺口为先决条件，还要符合相关法律。数十年来，美国宪法、联邦法规、法院判案、司法部的司法解释共同组成了规范资金缺口和政府关门事件的法律框架。

美国《宪法》第一条规定：“除依照法律规定拨款之外，不得从国库中提取任何项款”。也就是说，联邦政府必先有拨款，才能开展政务活动、执行相关合同。联邦政府关门的法律依据是《反资金不足法》（Antideficiency Act）。《反资金不足法》禁止预支联邦资金，禁止联邦官员从事义务工作，禁止加班工作，这实际上禁止了联邦机关在无拨款情况下继续工作，否则将承受处罚。但同时规定，当联邦官员面临人身安全、财产损失紧急情况时可例外行事。

有关联邦政府关门的法律规范的形成，经过了相当长时间。在联邦财政史上，1980年以前，许多联邦机关即使在出现资金缺口时仍坚持开门办公，只是最大限度降低非基本业务活动和责任。但1980年和1981年，美国司法部连续发布了两份司法解释，从严解释了《反资金不足法》。

依据这两份司法解释，在现有立法和宪法授权下，除了个别例外情形，有关机关负责人只有在拨款开始前停止业务活动才不违法。所谓例外情形是指，拨款中断后联邦机关继续开门工作必须涉及人身安全和财产保全情形。例外情形只有如下四项，且必须经法律授权生效：

（一）在任何财年度末，拨款授权未到期且资金充足的政务活动，美国邮政属于此类；（二）经法规授权可在拨款开始之前展开的活动，例如合同授权；（三）由赋予政府机关特定责任的条款或特定授权条款规定、由授权机关开展的活动，如社保福利发放及管理人员报酬；（四）总统遵照宪法行使的责任，如给予豁免或缓刑等。

对上述四种情形，国会政府审计办公室（GAO）、联邦管理与预算办公室及国会都曾放宽解释。1995年司法部法律顾问办公室发布的一份备忘录再次强调，1981年司法解释涉及的联邦政府在紧急情况下的职能履行，仍旧是在遭遇资金缺口时依法授权活动的有力依据。联邦管理与预算办公室在2011年4月和12月、2013年9月、2018年1月，分别以备忘录形式详解了《反资金不足法》的例外情形。

总之，无论是司法部备忘录，还是联邦管理与预算办公室文件都多次明确指出，联邦政府的任何活动均需经过资金授权，而《反资金不足法》中已经包含了有关的例外情形，只有经授权的责任才能获得联邦拨款。

三、政府关门的法律程序

规范联邦政府关门的程序来自联邦管理与预算办公室第A-11号通告。

联邦管理与预算办公室每年修订和发布新的第A-11号通告（Circular No. A-11），通告依据1980年、1981年两项司法解释及1995年司法部法律顾问备忘录，向联邦行政机关提供遭遇资金缺口时的应对办法。其中有两项政策：一是除非有关政府职责获得授权，否则禁止行使有关权力；二是只有在联邦机关有序终止政务活动属必要情形时，才允许联邦机关承担责任。此外，规定联邦机关负责人需起草并修订政府关门的“意外计划书”，并由管理与预算办公室统一发布。

先前的“意外计划书”只是笼统规定了关门计划初订和修订办法，其中只包含政府关门前雇员总数、不强制休假而“坚持”上班的人数等基础信息。2011年8月第A-11号通告修订后，增加了有关计划信息要求，并自2014年8月起每四年重新修订。因为当时奥巴马总统与国会对2011财年拨款形成僵局，联邦政府再次关门，于是第A-11号通告要求采用新的政府关门计划书，规定联邦机关应提前向管理与预算办公室提交“意外计划书”，且每两年重新修订，从2015年8月1日实施。

第A-11号通告规范了联邦政府关门的管理措施。联邦机关负责人必须恪守司法部司法解释和第A-11号通告基本精神，同时还要征求各自机关法律顾问意见，以决定在拨款暂停期间，本部门哪些业务属于应停止的例外情况，哪些属于经授权应继续的情况。第A-11号通告把关门分两类处理。一是五天以内的“短期”关门，二是超过五天以上的关门。

“意外计划书”包括：一是简单说明关门期间本机关哪些业务将继续，哪些业务将暂停；二是估计停止业务办理的时间长短，精确到半天；三是上报强制休假的雇员人数；四是上报停止拨款期间“坚持”上班的总人数，并再分为五小类分别上报。这五小类是：（1）非年度预算付酬人员人数；（2）经授权坚守岗位人员人数；（3）因授权包含在内的必须在岗人员人数；（4）总统履行宪法职责和权利所必需的人员人数；（5）从事人身保护和财产保全人员人数。

除管理与预算办公室第A-11号通告外，更详细的强制休假指南包括公告和备忘录，并通过两种途径发布，一是在行政部门内部渠道发布，二是通过公开渠道发布。实际上两条渠道往往是相结合的。但国会议员往往会就强制休假的例外情况、不公开发布强制休假通知等产生一些遐想，这也属于国会正常的监督机制。但管理与预算办公室强制雇员休假的相关文件通常也由联邦人事管理办公室发布，国会有关政策文件中也常常收录这些文件。

四、政府关门的成本

联邦政府的关门成本问题迷雾重重。

最早提出这个问题的是加州民主党参议员阿兰•格兰斯顿（Alan Cranston，1914—2000；1969 至1993年在任）。他在1981年要求国会政府审计办公室估算强制雇员放假的工资成本以及与政府关门相关的直接与间接成本。但因各机关计算口径和方法不同，问卷答案无法采信，令人失望。

1996财年发生强制雇员休假事件后，政府关门的成本问题被再次提出，随后联邦管理与预算办公室对1996财年两次关门事件的成本进行了估计，大约是14亿美元，其中第一次关门成本包括对强制休假雇员补发的报酬、向第三方支付的延期支付利息等项目。几年后，联邦管理与预算办公室再次计算出，第一次关门的工资成本是4.3亿美元，第二次关门的工资成本是6.3亿美元，另有3亿美元是其他成本。可见，上述成本尚未包括对政府政务的影响，如小企业因收到政府信贷资金过晚而影响经营的成本。

2014财年关门事件后，联邦管理与预算办公室把有关成本分解为五项计算，一是经济影响，二是对雇员的影响，三是对政府计划和业务的影响，四是其他预算成本，五是对劳动力的影响。其中第三项和第五项无法用货币单位计算，但第一项国内产量直接损失为20亿至60亿美元，第二项补发工资成本约20亿美元，如果计算全部报酬（如福利），将另外增加5亿美元成本。所以，2014财年政府关门事件直接成本为20亿美元，1996财年两次关门成本按照通胀系数计算为16.5亿美元。

实际上，仅仅计算政府关门的直接经济成本是非常不足的。比如，美国国家实验室等科学机构的科研活动、自然资源与生态保护活动的连续性都不能中断，一些商品交易所的经营活动对联邦政府部门所提供数据的依赖也不能中断。一旦中断，潜在影响难以用直观的数字计量。

2018年联邦政府第三次关门的经济代价可能非常高。

首先是直接经济损失。2019年1月11日，标准普尔发布的数据称，政府关门以来的直接经济代价为36亿美元。白宫经济顾问则认为，政府关门每周导致经济增长减慢0.13个百分点。14.5万名联邦职工和11.25万联邦承包商强制休假，对华盛顿大都市区的经济影响为每天1.19亿美元，等于本地区产量的7.3%。

其次，如果从宏观经济角度看，政府关门直接影响消费信心，甚至有导致美国经济陷于衰退的可能，因为关门影响到美国全国3%的就业人口，而2%-4%的失业率是经济衰退期间失业人数的标志。

第三，联邦政府关门还将影响到地方政府的政务活动，因为州与地方政府也承担着联邦政府一些服务活动。

最后是对未来的连带影响，美国主权信用的AAA评级可能受到影响，进而导致个人和企业的借贷成本增加。

五、警示

美国政府关门事件的核心是联邦政府财政能力问题。由于联邦财政资金用尽，国会限制了行政当局的借贷冲动，才导致政务活动停止。从价值判断来说，只有政府借贷的随意性受到遏制，才能避免造成债台高筑以及财政能力的下降。

在这方面，我国的地方债务问题值得注意。据财政部披露，2018年1月至10月，全国地方政府累计发行债券4.06万亿元，其中新增债券2.12万亿元，置换和再融资债券1.94万亿元。必须看到，在一些政府债务比率较高的地方，大规模公共债务的近期和远期后果都值得重视。过高的公共债务挤出了民营资本投资，造成民营制造企业融资压力加大，民营制造企业的地市级投资率下降，对高度依赖外部融资的民营行业负面影响更大，并直接对地方经济发展产生长远的负面影响。

然究其原因，不外乎一些地方发展规划的科学性不高、随意性较大，GDP冲动持续，财政事权与支出责任长期不匹配，对违法违规融资行为问责不到位等。但承受地方随意性高借贷压力的主体，除了地方政府，还有企业，造成企业的发展步履维艰。长此以往，终将对地方经济稳定与发展造成更大负面影响，还将影响民生发展，

因此，地方必须尽快纠正不科学的政绩观，确立发展规划的严肃性，以约束债务过快过多集中增加。还要探索建立科学合理的央地转移支付制度，帮助地方政府解决财政资金缺口；地方政府也要落实属地管理责任，对相关违法违规举债人员进行追究问责。

[本文是2018年国家社会科学基金课题《美国财税改革对美在华高科技企业影响及我国的对策研究》（18BGJ003）的中间成果之一。]

来源：澎湃新闻