德克福尼亚：美国梦的新设想

作者：任赜

缘起

《经济学人》杂志最近（2019年6月22日）的一篇封面文章《德克福尼亚梦想（Texafornia Dreaming）》，设想了一个体现美国梦想的地方：“将德州、加州这两个超级大州的优点融合在一起：崇尚自由，把政府排除在人民私人生活领域之外；对企业友好，为人们提供机会；同时还保护环境、提供充裕教育经费。”文章把它称作“德克福尼亚”。

当前美国社会存在着部落式的社群分裂，联邦政府的运作经常陷入僵局，在全国范围内，难有共识行动。因此《经济学人》的设想以州为基点，以州的竞争、演化为路径，探讨合意的目标模式。这是一个新颖的视角，也是一种务实的思路。

美国政治体制中，州具有重大自主性。“现实中的美国，很多最为重大的政治选择，并非在华盛顿做出，而是由各州决定，特别是德州、加州这两大州。”德州、加州代表了两种不同取向，德州是保守派的根据地，加州是自由派的堡垒。“德州与加州，是合众国中两个最大、最自我夸耀、最重要的州，各自都坚信自己就是美国的未来。不过，近几十年间，德州与加州一直在朝着相反的方向前进。”两个州的实践，像是大规模的社会实验，向美国显示哪一种模式更好。两个州的业绩，各有长短。《经济学人》的设想，超越美国红、蓝两派之间的鸿沟，不是要在德州、加州中择一而从，而是要吸取二者的优点，融合成新模式。

这就涉及到一个重大的、长期争议的问题，那就是政府的角色和功能。

理念：守夜人政府与保姆政府

就政府的角色和功能而言，德州遵循保守派的理念，小政府、少干预、低税收，在自由民主社会的政治光谱中，往保守方向走，极端的主张是“守夜人政府”（Night-watchman state），政府只负责军队、警察、法庭（防止侵略、偷盗、违约，保护产权法规），此外的其他事务一概不管。加州流行是自由派理念，政府要多管很多事，极端形式就是以往常说的北欧模式，“从摇篮到坟墓”政府都负责照料，这种模式也有一个形象的名称，“保姆政府”（nanny government），多管事的政府必定要有足够的税收，而且政府干事时习惯于多加法规管制。

一端是“守夜人政府”，一端是“保姆政府”，在这两个极端之间，有没有中间的选项？显然，存在着中间选项，而且，对美国社会总体和民众而言，优化解当在两个极端之间。

小政府、少干预、低税收是理想政府理当遵守的一个准则，但“守夜人政府”的主张则有失偏颇。政府的角色和功能超越“守夜人”。人世间的事务，在经济方面，市场发挥基本作用，在社会领域，教会和其他民间组织承担广泛的功能，但是还有国防、公安、法制之外的许多事务，离不开政府的参与。

需要政府参与，在经济层面，有很多理由，多半与市场结构不满足“完全竞争”的条件有关（例如，垄断，信息不对称，等等）。这里，特地强调一个普遍性的理由，所谓外差因素（externalities）。它指的是一项活动产生“外溢”效果，其成本-收益不能反映在企业或个人的交易行为中的情况。外差因素有负面的，例如企业排放废气废水造成污染，也有正面的，例如养蜂效应（养蜂人带着一箱箱蜜蜂逐花而行，到果园旁扎营，蜜蜂帮助了果树传花粉）。产生最重大的外差作用的领域，正面的，有教育、医疗、环保、社会保障、基础科研等等。例如，教育给学生、社会带来的好处，远远超出学校所收学费所能衡量。负面的外差影响，最具挑战的，有污染、气候变迁等。熟知的事实是，在具有正面外差作用的领域，自发产生的投入（资金、其他资源）偏少，在具有负面外差作用的领域，自由放任则导致灾难性结果。因此，这些领域需要政府发挥作用。更进一步的强调性的说法是，政府的作用不可缺少，营利性企业和其他组织不能胜任。过去一些年来有的国家实施教育、医疗“产业化”所产生的恶果弊病，恰好证明了这一点。

在社会层面，政府有促进全体人民福利的责任。那是载入美国宪法开篇辞的：“我们合众国人民，为建立更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，提供共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由的幸福，特为美利坚合众国制定本宪法。”“守夜人政府”的概念不能体现这个角色和功能。“保姆政府”的信条也存在基本缺陷。在理念层面，它与自由选择、个人责任、自尊自立等价值观，有抵触和不相容之处。在运作层面，政府的法规条例，常常限制了个人、企业的自由、主动性、创新活动。政府的高税收，加重了人们的负担，减少了人们可支配收入及相应的自主决策，如果没有透明度、问责制、有效廉政，高税收未必对应高福利。

历史：政府角色与功能的演进

十九世纪的英国政府曾被历史学家称作是“守夜人政府”的标准形式。而英国在1834年实施的新“济贫法”，也被认为开创了社会福利之先河。后来，欧美国家逐步实施普及公共教育、失业救济、社会保障、医疗保险，等等，都为改善民众福祉、维持社会稳定、促进经济增长，做出重大贡献。福利制度是这些国家发展过程中很光彩的成就。如果当代社会没有福利制度，老百姓是否要回到狄更斯笔下的“旧社会”？

欧美社会的福利制度的发展，受到社会运动的推动，但这不是福利制度的唯一源泉。实际上，世界上最早提倡并建立社会保障制度的，是统一了德意志的普鲁士“铁血宰相”俾斯麦，公认的保守主义“反动派”。欧美国家的社会运动，从第一次世界大战以来，就分裂成两支。一支是第二国际的社会民主党、社会党、工党等，以及广大的工会组织，另一支是列宁、斯大林领导的第三国际。

政府提供福利，从一开始就面临难题。困难来自两方面。其一，政府管事，必定有官僚主义、低效率、高成本的弊病。其二，民众也常有滥用、浪费、依赖福利而放弃自立等不当行为。

经济学家分析了大政府、多干预、高税收的“保姆政府”的弊病，提出了纠偏应对之道。两位经济学家（都是诺贝尔奖获得者），几十年前，就分别提出了两条原则。一条来自阿罗（Arrow）：凡是企业和其他组织能干的事，不要交给政府办。就是说，不要随意扩大政府管事范围。另一条来自弗里德曼（Friedman）：政府办事时，尽量运用市场运作原理。例如，就济贫而言，联邦税法中的劳动所得免税额（earned income tax credit），为有工作而低收入者提供免税额，被实践证明是最成功的济贫措施，因为兼顾了提供福利补助和保持工作诱因两个方面。

开创了“从摇篮到坟墓”政府全程照料模式的挪威、瑞典，对当初的模式进行了卓有成效的改革。瑞典的所得税率曾经高得出奇。一个童话作家的童话一样的经历，引发了改革。那一年，《长袜子皮皮》的作者林格伦（1907-2002），作为自雇作家，必须按照 102%的税率缴纳所得税。68岁的老太太向报纸投了一篇观点文章，批评瑞典税收体制存在的漏洞。她愿意付80%、甚至90%的所得税，但是，102%？文章引起热烈讨论，不仅带来了税法的修改，还最终导致执政了44年的社会民主党政府的倒台。

1990年代以来，北欧国家进行了重大的有效的改革。这些年来《经济学人》曾经多次详细报道，把新的北欧模式誉为“北方之光”。但在美国，这似乎没有得到广泛注意。如今，无论按各方面的指标——人均GDP、人类发展指数、自由度、竞争力、人民幸福感、政府清廉、政府财政（是的，政府财政的一些重要指标，瑞典优于美国），等等，挪威、瑞典都在世界前列。它们的成功，可能有一个根本性的原因，那就是高素养而齐质性（homogeneous）的人民。有这样的人民为基础，政府方得以趋臻“良治”（good governance）。不具备挪威、瑞典的条件而追求乌托邦式的福利国家，难免事与愿违。实践表明，民众素质不高，或者政府治理无方，都足以拖垮福利制度。

另一方面，里根、撒切尔推动了北美西欧的保守主义革命，对象就是大政府、多管制、高税收。里根当政的主要措施突出一个“减”字：减税（降低个人所得税、企业所得税、资本利得税），减财政开支（特别是社会福利开支），减政府管控（放松政府对企业规章制度的限制，减少政府对企业的干预），减货币供应量的增长（以抑制通货膨胀）。1982年至1999年成为美国经济的超级扩张期，被称为“20世纪最持久的繁荣阶段”。而这一时期最后阶段（1993年起）是克林顿当总统，他曾经宣称“大政府时代已经终结”。作为民主党总统，他的一个特别的政绩是通过1996“个人责任与工作机会调整法”，对福利政策实施了重大改革。他在任期内实现了联邦财政盈余。

北欧国家改革及当前成功运行的经验，以及一些南欧国家（以希腊为典型）福利制度面临的困境，都值得美国借鉴。里根发端、克林顿坚持的消除大政府弊病的改革，更是美国自己的创造的成功之路。相对于许多欧洲国家，美国历来注重小政府、少干预、低税收的原则，因而美国经济、社会一直更有活力，这也是美国值得保留的传统。

对比：德州、加州政府施政业绩

下面依次考察在教育、医保、环保、社保、法规管控、宜商环境等领域，德州、加州政府采用的政策和取得的业绩。资料主要取自这一期《经济学人》的专题报道。

在此之前，先提供两州的一些基础资料。把它们当作“国家”，加州的GDP为3兆亿美元，居全球第五，仅次于德国，德州的GDP为1.8兆亿美元，列世界第十，在加拿大之前。加州有近4千万人口，德州人口为2.9千万。两个州的西裔人口占40%左右。加州在2000年，德州在2005年，白人降到了人口一半以下，据估计，美国全国将在2050年达到这一点。因此就人口结构而言，这两个州已经生活在美国的未来。加州以高科技人才、产业为基础，在环保、气候、社会事务等政策领域领先美国。德州经济以石油产业为基础，在上述政策领域坚持保守派的立场。德州没有所得税（政府依靠财产税和销售税支持），加州财政主要依靠所得税，分档税率中最高一档是13%，全美最高。州政府的支出，按人均值算，2017年德州为每人3,923美元，在全美50个州中位列49，比全国平均值低52%，比加州低68%。

●教育

这两个州的中小学教育业绩都位于全国下游，加州第36名，德州第41名。它们有共同的不利因素：学生中有3/5来自贫困家庭，1/5来自双语家庭或者还在学习英语（作为第二语言）。加州的教育经费是每个学生11,420美元，比德州高22%，但仍然比全国均值低4%。加州的教育法规条例有2,590页，“比《圣经》的两倍还多”。加州有强大的教师工会，它代表教师（这当然很重要），但不代表学生。加州教师平均工资一年79,000美元（比德州高50%），还享受慷慨的退休金和医疗补助。但加州逐年增加的教育经费多被教师工资福利吃掉，未能花在学生头上（加州教育成本高的一个原因是加州生活成本高，这个问题下面还要提到）。德州学校虽然经费少，但管理比较灵活。学区得以奖励绩优教师，把工资提到80,000美元以上（加州水平），绩优教师如果同意到特需学校教书，工资再提8千到1万。这种措施使得有90%贫困学生的学区的所有年级、所有学科的综合成绩提高了13%。加州有教育法规和工会契约确定了教师工资、福利和年资待遇等等，因此这样的“政策创新”难以实现。

加州的高等教育业绩远超德州。州立大学系统有贝克莱加大、洛杉矶加大等名校，全美各州无出其右。2008-2018期间的高等教育支出，以每学生经费计，加州增长3%，德州下降了23%。

●医保

美国一半以上的人有雇主提供的医保（联邦政府提供税务优待），老人、穷人分别有联邦医保计划覆盖，因此可能需要州政府关照的人，是没有上述医保的那些人，特别是其中的穷人。德州、加州对此表现了完全不同的政策取向。按奥巴马医保，各州可以扩大对没有医保的穷人的覆盖面，联邦政府承担90%的成本。加州采纳了这个方案，加州无医保人口的比率从2013年的17%降到2017年的7%。德州则对联邦政府发起法律诉讼，没有采纳奥巴马医保，德州的无医保人口的比率在17%以上，全国最高。

●环保

加州是美国各州的环保先锋，设立了许多环保法规，而且，它的环保行动超越州界、国界。加州试图利用它的经济实力迫使其他州追随加州实施更严格的二氧化碳排放标准。当川普政府退出巴黎环保协定时，加州（和其他一些州）宣布继续履行巴黎协定。加州的环保法规也有代价，对工业项目、住房建设的冗长环保审议会延误工期、推高成本，并导致企业、居民外流（首选是到德州）。德州是美国最大的石油生产者和消费者，以能源便宜吸引制造业和能源消耗大户进德州。德州的环保法规宽松微弱，州长和主事官员排斥环保主义。

●社保

因为联邦已经提供了全国社会保障体系，对需要帮助的人，各州政府需要的是提供增补性质的进一步扶贫解困的措施。两个州的业绩都不够好，但政策取向和实践很不相同。德州宪法（很特别地）规定对穷困家庭和儿童的资助有上限，定在每年预算的1%。在使用联邦提供的扶贫资金（TANF）时，德州把资金的6%用于现金补助，其余的用于幼儿教育设施等。因此，德州只有4%的有子女的贫困家庭受到州政府寄出的支票，这个比例，全国是23%，加州是65%。不仅如此，加州还大量补充了联邦的资金，支出了40%左右的现金资助。加州所得税采用累进税率，收入最高的1%纳税人贡献了46%的全州所得税收入。州税也采用了联邦所得税中的劳动所得免税额，这是效果显著的扶贫措施。德州没有个人所得税，因此也缺乏这项福利。德州财政依赖销售税和财产税，这种税的税率是累退的。例如，德州销售税的平均税率是8.25%（其中州6.25%，地方2.5%）。因此，买同样的100元商品，富人和穷人都缴纳8.25元税。但是这8.25元代表了穷人更大比例的收入，就收入而言，穷人的税率更高。

加州的支出很高但效果不彰，一个重要原因是生活成本太高。加州生活成本高于全国均值40%，德州则低9%。官方的贫困人口比率，加州是13%，德州是14%，都位于全国中间位置。但是按生活成本衡量，德州贫困率接近15%，加州则变成19%，全美最高，这应该是自由派施政的重大失败。

●法规管控

在上述几个领域的对比中，多次提到加州生活成本高，拖累了政府努力的业绩。加州生活成本高，高出80%！原因归咎于住房成本高。而住房成本高，在相当程度上归咎于政府法规管控。“法规使得建造新房过于困难，推高了住房成本”。加州法规条例限制住房建设、城市发展，过去十年，加州每年有75,000新建房申请得到批准，只是估计的需求量的40%。得到建房批准，在德州只需要几个月，在加州却可能拖几年，还常常涉及打官司。政府的建房标准、环保标准等各项审议，都以慢步伐龟行，拖长了项目完成期限，推高了成本。其后果，影响到政府其他施政措施的业绩。例如，年轻教师要买房子，就要有相应的高工资，高工资就挤掉了加州的巨额教育经费中可用于学生和教学的部分。

德州宪法规定，州议会只在单数年份开会，每年会期限制在140天。就是说，德州议会每隔一年才有半年工作时间。这样，实在也无法产生过多的法规。

●宜商环境

最后，在提供有利于企业经营的环境这个领域，两个州也形成鲜明对比。不过德州政府变成积极主动者，不仅以德州的法规宽松、能源便宜、生活成本低等优势来吸引企业，而且，州长和其他官员还经常率团到包括加州的许多州去，招商引资。加州政府在这方面则消极被动。

以上的对比表明，德州、加州政府施政业绩确实各有长短。如果期待两个州的竞争、演化能产生出融合双方优待的新模式，就意味着双方相向而行：德州在保持小政府、少干预、低税收的同时，在需要政府作为的领域承担责任、发挥功能，加州在保持“促进公共福利”的努力时，注重改革大政府、多干预、高税收的弊病，特别是过度的法规管控。

前景

美国现有的福利制度存在许多弊端，需要消除。美国社会又存在很多缺欠，需要政府有作为。需要政府管的重大事项，目前在联邦层面，值得特别关注的，有全民医保、减少收入不均程度、环保等。处理这些事项，理想的情况是，能按照阿罗和弗里德曼的两条原则，务实而创新。

美国文化具有移民、拓荒者的本色，突出个人自由、自立、进取、担当。因此，适应美国传统价值，各级政府的角色和功能，一直远离“保姆政府”的标准。在政府发挥作用的领域，美国也产生过许多合乎市场机制、个人利益激励的创新举措，避免单纯依赖行政干预或者长期提供免费福利。这是美国的优点。现在的挑战是避免激烈的转向，寻究改善现状的优化解。说是“挑战”，是因为这需要两党超越“部落政治”，寻求妥协、共识、均衡。而且，需要开放性思维和制度创新。

当前，美国联邦政府的立法-行政机制患有“机能性障碍”，制衡制沦为“否决制”。但是美国的“州”，按原意就是“国”（state）。现在，每个州还是享有充分自治权的准国家。不管蓝州红州，相比联邦政府，一般都更具备作出选择、实施决策的能力。而加州、德州两个超级大州的动态，在全国举足轻重，历来引领潮流。

朝向“德克福尼亚”模式前进，《经济学人》认为，德州目前更有势头。考虑到德州人口发展趋势和新增选民的取向和德州核心区域“得克萨斯三角区”（其中包括全州四个最大的城市：奥斯汀、达拉斯、休士顿和圣安东尼奥，其GDP占全州76%，人口占82%）近年来的动向，这个看法是有见地的。另一方面，加州的吸引力并未消失，光芒四射的高科技产业，出类拔萃的众多大学，开放、开明、宽容的民众素质，是加州活力的源泉。

因此，如果加州、德州能吸取对方优点，在“守夜人政府”和“保姆政府”之间，演化出“德克福尼亚”模式，而各州择优仿效，是一种有吸引力的前景。

来源：经济观察报