国家治理的另一种思考：为什么举国体制无法对足球奏效？
文｜任剑涛
众所周知，中国在国家治理中非常推崇举国体制，而举国体制的代表作，恰是超大型项目。超大型项目的运行，具有举世瞩目、举国欢腾、震人心魄、牵动全局的效应。但超大型项目的政策侧重、资源耗费、后果估量，使人们对之深怀疑虑。从现代国家治理体系与治理能力来看，我们对举国体制与超大型项目无疑应该反思。就此而言，寻求国家尤其是中国这样的巨型国家的均衡治理，是国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义，也是赢得国家间竞争优势的必需。
国家体制与超大型项目
国家治理中的超大型项目，简言之，就是以国家力量制定相关倾斜性政策，不计代价地为之聚集资源、并着力体现国家行为能力、标杆性地展现国家迅速发展而布局和实施的项目。这类项目，可以分布在政治（军事）领域、经济领域与社会领域。一般而言，现代国家由于同时履行着对内保护与对外御敌的双重职能，它在外事国防上倾斜性地制定政策和配置资源，乃是一种必需。而在社会领域，只要具备国家与社会适度分离的体制，国家是不可能动员优势资源布局与实施所谓超大型工程的。即使是在发达国家中，社会福利工程可谓耗费不菲，却不是国家能独美的事情。即使是建成了福利国家，人们也不会认为那是政府单方面布局与实施的结果，而是政府、社会与市场合力治理的功效。因此，引人瞩目的、由国家布局与实施的超大型项目，常常集中在经济领域。
在经济领域中，国家之所以试图制定倾斜性政策，布局与实施超大型项目，主要是因为这样的政策与项目，可以显示国家治理的宏大气魄，因之感染整个国家的公众，乃至引起全世界范围的赞叹；同时，超大型项目的布局与实施，可以展示政府制定相关政策的复杂程度和高超行政技艺。更为重要的是，超大型项目的政策制定与工程实施，可以为人们认知整个国家、认同国家权力、确认国家实力提供样板。试想，超大型项目激发出来的精神力量、权力荣耀与认同符号，对国家治理权力的掌控者具有何等吸引力。
超大型项目可以划分为国家层面的系统规划和具体工程的组织实施两类。对前者，仅随手举出便令人惊叹：东南亚国家的流民定居计划、俄罗斯的集体化、非洲国家的强制村庄化等等。有四大因素促成了这些项目的致命结合：一是旨在重塑社会的国家简单化，二是理性设计社会的意识形态自负，三是推行极端现实主义计划变成现实的强制权力，四是本应阻止这些项目的的公民社会的软弱无力。 以全面深刻改变人类状况为取向的超大型项目，起源于发达国家，但兴盛于后发国家。本文着重分析的是后一类超大型项目，即国家动用政策工具、为某一具体工程倾斜性配置资源的项目。比如兴修大坝、改变水系、举办盛会等等。这些超大型项目，并不着意改变人类状况，而仅仅通过着意实施本身，证明组织实施这些项目的的国家具有强大的能力，甚至足以与发达国家并驾齐驱。
但能否真正布局与实施超大型项目，不同体制的国家有着大不相同的情形。一般而言，一个国家是不是能够集中优势资源，布局和实施超大型项目，受制于这个国家的政治、经济与社会体制。 从逻辑上可以将不同的国家在这方面的表现区分为三种类型：一是国家根本无权布局与实施超大型项目；二是国家能够动员有限权力布局与实施一些超大型项目；三是国家不受限制地布局与实施它所意欲的超大型项目。第一种类型的国家一般是标准意义上的民主法治国家。由于国家权力受到权力内部与整个社会的有效约束，它几乎没有推出超大型项目的能力。这不是说这类国家就没有超大型项目，只不过超大型项目的筹划与实施，完全是市场或社会动议和推进的结果。第二种类型的国家是民主转型或民主巩固进程中的国家，这些国家保留着一定程度的集权政府的决策惯性，又受制于新生民主制度的权力制衡与社会限制，因此只能有限度地推出一些超大型项目，并且会为此承受强大的社会压力。第三种类型的国家尚未发生民主转型，而国家由试图证明自己具有强大的治国理政能力的人掌握权力，这类国家总是试图以超大型项目的布局与实施，来向公众和世界展示自己推进经济与社会发展的强大能力，因此对超大型项目乐此不疲。从总体上讲，超大型项目的布局与实施，可以说是一个主观上试图将国家加以良善治理的权力当局的产物。
推出这些超大型项目的国家，一般而言，不会是发达国家。因为发达国家受制于分权制衡的权力体制，已经无法动用政策工具来促成相关项目的立项、启动、实施、推进和完成的长过程。随时随地的政策检讨机制，都可能改变或终止任何类似项目的倡议与制定。
但在落后国家，尤其是相对落后的转型国家，最容易推出这样的超大型项目。转型国家，就其国家性质而言，它已经不再处于绝对贫困境况中，甚至它在一定条件下足以保证国家的基本政治秩序与社会秩序。因此，在新旧杂陈的转型之际，国家必须借助不断推出的超大型项目，来显示财富的增长与积累，来呈现国家强大的组织能力、政策能量与发展成就。而且国家的转型，尚未严格限制国家权力的作为空间与施展范围，国家占有的总体资源份额很大，社会还没有自己组织起来实施利益攸关的诸项目的能力。因此，足以促成国家强势地推出超大型项目的冲动。与此相关，国家的相对贫困，需要以激发人们发展信心的超大型项目来刺激发展欲求，来显示国家迅速崛起的令人鼓舞的现状，并据以表现出国家权力为公众谋求发展与福利的公共品性。
后发国家制定与实施的超大型项目，林林总总。但总的说来，这些国家制定与实施的具体超大型项目，围绕着一个核心，那就是证明国家的行动能力，进而激发公众对国家的信赖、催生公众的国家荣誉感。因此，不管是什么样的超大型项目，既不是国家理性决断的结果，也不是资源合理配置的结果，更不是基于代际正义的长期政策考量的产物。对于后发国家来讲，国家权力进行决策的基点，不是公众的利益，而是政治统治的效果。后发国家，哪怕是已经发生民主转轨、有待民主巩固的后发国家，处在这样一种政策选择的困境中，总是逃不出推崇超大型项目、以期实现后发先至目标的政策圈套。这样的政策圈套，对于那些心存领导世界图谋的后发国家来讲，具有更为强大的吸引力。因为这种类型的国家处在一个疾速发展的鼓舞人心的现状之中，未来的谋划就必须借助领导世界的雄伟蓝图才足以鼓舞人心，赢得公众对国家权力的持续认同。
于是各种需要当下或长期加以解决的问题，总是与超大型项目的制定与实施相伴随。出现这种近乎悖谬的状态，自然与超大型项目的决策及其内蕴后果相关。对于相对落后的后发转型国家来讲，国家可以控制的资源肯定是有限的，当国家将优势资源集中用于超大型项目的时候，这种倾斜性投入与国家所忽略的那些领域在资源上的绝对短缺，不仅引发发展的失衡，而且可能造成国家发展的离心倾向，导致富者更富、穷者更穷，这对整个国家的统一权力构成威胁。正是因为如此，发展理论才特别看重梯度发展与大推进（thebig push）战略的不同效用与后果。 前者强调不同投资领域与不同发展地区的差异性对待，后者重视不同投资领域与发展地区的同等地位和作用。如果一个国家强行将不可分离的发展诸要素切割开来，以超大型项目的倾斜性需要安排资源投入，那么它对国家发展的负面影响就是显而易见的。
举国体制与资源配置
中国作为一个疾速崛起的发展中国家处于一个极为特殊的境遇中。国家的疾速崛起，动力在于国家权力全力而直接的推动；国家仍然处在发展中，必然依赖超大型项目所发挥的推进崛起的瞬时效应。两者紧密联系在一起，促成国家权力对超大型项目的长期倚重。中国的这一发展处境，与前述发展中的非民主国家的态势是吻合的。
从历史的视角看，中国对超大型项目的长期倚重，可以区分为两个阶段：一是计划经济时代国家对超大型项目的推崇；二是市场经济时代国家对超大型项目的借重。从联系的视角看，两者都由一以贯之的举国体制所注定，都是国家权力倾斜性配置资源的结果。从区别的角度讲，前一时期，由于总体资源的短缺，超大型项目的实际上马有限，大多限于军事、水利、重工业领域，对国家发展的作用也相当有限。后一时期，国家从市场中获取了庞大的资源，因此对超大型项目的政策倾斜与资源投入明显增加，在经济社会各个领域都大力实施超大型项目，那些旨在鼓舞人心的、非经济领域的超大型项目明显增多，对国家的崛起发挥了关键性的作用。
客观地讲，超大型项目在中国从农业国家转向工商业国家的进程中，发挥了不容小觑的推动作用。在国家推行计划经济时期，如果不是通过超大型项目的政策制定与实施，人们很难设想在资源严重短缺的情况下，会兴修三门峡水电站、制造原子弹和氢弹、建造大型钢铁公司。在国家实行市场经济时期，如果不是通过国家以政策性布局和实施的超大型项目，人们也很难设想中国经济的疾速增长，很难想象三峡工程的上马以及南水北调、西电东送、北煤南运等全国性的资源调动，以及北京奥运会、上海世博会的举办。这些超大型项目，以国家力量作为支撑，以资源的政策性调动提供物质保障，以群众运动作为推进动力，以振奋国人精神、激发爱国热情作为政治导向，经济效益反而只成为前几个目标所牵引的从属指标。
在其所发挥的当下效用与政治功能的鼓舞下，国家对超大型项目的推崇获得了举国家之力便能办大事的高度评价。举国体制就此成为中国现行体制运行的国家特色。尤其是以奥运会和世博会的举办，显示出举国体制的基本特点：举全国之力、不惜工本、不计代价，只问重要性、只讲社会反响、群众喜悦、国际赞许。借奥运会总结表彰大会之机，国家领导人对举国体制做出了言简意赅的概括：
坚持发挥举国体制作用。举办北京奥运会、残奥会涉及的领域、部门、地区众多，需要举全国之力。围绕成功举办北京奥运会、残奥会这个中心任务，中央奥运筹办工作领导小组加强统筹协调，各有关部门加强配合，跨部门协调小组密切协作，各省区市讲大局、讲风格，形成了上下贯通、内外衔接、协调运行的工作格局。北京市周边各省区市为北京奥运会、残奥会安全保卫、空气质量、交通保障等工作提供了全天候、全方位的有力支持。全国各行各业自觉服从和保证奥运大局，主动把困难留给自己，把方便让给奥运，凝聚成办好北京奥运会、残奥会的强大合力。举国上下同心同德、同舟共济，这是北京奥运会、残奥会成功举办的强大力量，也是我国改革开放和社会主义现代化事业不断前进的强大力量。
这一段讲话将举国体制与超大型项目紧密关联的结构特征概括得非常清楚：一是从中央到地方的国家权力部门对一个超大型项目的决定性政策倾斜；二是排除其他所有事物对该项目的影响，心无旁骛地保证该项目的实施；三是为了达到项目实施的既定目的，自觉牺牲相关人员、相关地区与相关领域的利益，以保证该项目达到绝对优质的实施结果；四是以强大的精神力量作为有力的政策、物质保证的后援，从而强化该项目达到预定目标的精神动力。从国家项目决策、实施的一般过程看，这类项目一般是以局部动员进行局部实施的事情。但当这一项目上升为举国体制的高度的时候，就在一定的时空条件下将该项目的自身价值与社会政治作用鲜明凸显出来。举国体制下的超大型项目，就此具有了项目之外的广泛而深刻的社会政治赋值。而且这样的赋值，将项目本身的直接价值隐匿起来，促使人们主要从社会政治影响力的视角对之进行审视和评估。
正是由于举国体制直接引导的超大型项目，主要基于社会政治目来推进，因此，在举国体制中由国家直接推动的超大型项目，一定会将经济因素的考量约束在政治考量之下，从而将超大型项目的社会政治功能推高到经济绩效之上。这也从国家下定决心举办奥运会，并在会后高度肯定“举国办奥运”的社会政治功用上得到印证：
伟大的事业孕育伟大的精神，伟大的精神推进伟大的事业。广大奥运建设者、工作者、志愿者牢记党和人民的重托，勇于承担中华民族百年圆梦的光荣使命和伟大时代提供的难得机遇，大力培育和弘扬了为国争光的爱国精神、艰苦奋斗的奉献精神、精益求精的敬业精神、勇攀高峰的创新精神、团结协作的团队精神，为北京奥运会、残奥会成功举办提供了强大精神支撑。这是以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神的生动体现，是伟大的中华民族精神在当代中国的生动体现。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的征程上，我们要大力弘扬北京奥运会、残奥会培育的崇高精神，使之成为推动我国各项事业发展的强大精神动力。
通观当代中国社会经济建设史，这样的做法与说法，是人们烂熟于心、耳熟能详的。简单来讲，以举国体制推进超大型项目所具有的意义，已经远远超出为项目本身所付出的各种代价：这一项目的实施体现出一个具体工程组织实施的资源与技术之外的强大精神力量，而这一精神力量构成超大型项目完成的最重要的动力。在这里，资源配置的精细性和有效性，让位给人的价值取向和精神品质。这一项目能够催生汇聚全国的精神力量，从而产生强大的社会凝聚力、崇高的精神推动力、强烈的国家认同感。这一项目也构成国家所有事务得以高效和成功完成的典范，它不仅必然成为持续举办类似项目的范例，而且成为国家认定的治国基本方式。
由上可见，以举国体制实施的超大型项目，确实是一种政策倾斜、资源倾斜、精神倾斜和评价倾斜的产物。缺乏这些明显的倾斜性特征，超大型项目就缺乏起码的支撑条件，也就无法在政策上获得通过、在资源上取得支持、在精神上产生影响、在评价上得到赞誉。但很明显的是，由于在举国体制下筹划、布局并实施的超大型项目，是一种明显打破国家治理常规的举措，它在国家治理资源的配置上会造成意料不到的深远影响。因此，有必要在肯定它所发挥的重大作用的同时，进行全面的再评估。
国家治理的非均衡状态
举国体制与超大型项目内在关联的国家治理方式，是中国国家治理模式的一个重要组成部分。在国家相对贫困、资源较为短缺、平均配置资源绩效较低、民众政治参与缺失、国家需要精神激励的情况下，有其布局和实施的客观现实理由和强大动力。而且这些项目的布局与实施，确实也对改善国家的经济状况、公共设施与建设局面，发挥了不可否认的积极作用。但肯定这些作用，不等于肯定这样的国家治理方式，以至于此类国家治理方略就有充分的理由继续推行。在一个超出超大型项目视野的宏观国家治理框架中，以举国体制实施某一个旨在鼓动国民信心的超大工程的效用，实际上是值得疑虑的治国理念与治国举措。
一般而言，在举国体制中布局与实施的超大型项目，由于被政治与精神的功能所牵引，项目本身的缺陷很难为决策者所关注。众所周知，举国体制是一种由国家的中央领导层所直接布局与组织运作的体制，政治意志在举国体制中发挥着毋庸置疑的决定性作用。而由中央权力系统所做出的工程决策，自然不是一种源自市场需要或社会需求的经济或社会效用导向决定的产物，不是由发挥具体功能的某一项目自身的价值与功能决定其上马的结果，而是由它的政治效用引导决策机构与决策人对之全力布局和实施。于是，超大型项目的政治效用，必然遮蔽这些项目是否布局所应当考虑的投入与产出、成本与效益原则。
政治权力运作的基本动力是其对权力的社会认同与向心运转发挥的影响。假如国家的权力是受到法治严格约束的、有限且规范的权力，中央权力机构做出有关的决策，便会有一个制度性过滤机制。如果一个国家的权力分化程度较低，不仅行政权非常凸显，立法权与司法权相对弱势，而且当三种国家的基本权力都受制于更高的政治组织的权力，而这个政治组织居于垄断性支配国家的权力高位时，这一权力基于自身宏大政治目标做出的国家治理决策，就具有势不可挡的力量。就此而言，举国体制下的超大型项目一定是政治性的项目，而不是工程性的项目。政治性的项目，取决于政治需要。只要政治需要，对经济社会资源的动员模式就开始启动。在政治目标可以顺利实现的情况下，经济社会代价就是可以忽略的必要付出。正是这样的基本规定性，造成超大型项目在政策上、资源上和推进上严重的倾斜，进而造成其他各个需要政策关注和资源投入的诸领域、诸事项的政策短缺和资源贫瘠，导致产业之间、公私之间、央地之间关系的偏失。
由于政治力量在其间发挥着决定性作用，国家政治体制注定的、举国体制下的超大型项目，自然便会将国家治理层面需要考量的资源均衡配置与技术严格程序后置，因此必然导致国家资源宏观配置的失衡，引发工程实施中的技术指标扭曲。由于超大型项目对资源具有某种吞噬性、对政策具有相当的干扰力、对未来会有难以估量的影响，如果事涉重大经济领域，那么它对生态环境具有无法估价的破坏可能，因此也就需要庞大的后续投入，来防止发生相关的生态环境灾难或不可预期的突发事件。 而后续的资源投入对这类项目满负荷使用的保证，完全是一个无法准确估算的问题。情况常常是，为了避免造成超过超大型项目初期投资的额外浪费，国家不得不闲置一些超大型项目的子项目，以免陷入资源的无止境投入窘境。 就超大型项目必须信守的严格技术指标论，它很难维持设计所预期的严格技术指标的要求。这在相对落后国家为了张扬国家实力和激发民众爱国热情所布局的超大型项目中表现得尤为明显。国家是不是具有上马某一超大型项目的总体技术能力、能否准确估价这一项目所付出的代价与收益、可不可以掌控施工细节的精细技术、能不能通过精算控制这一项目的有效支出、是否准确理解这一项目在国家发展中的确切必要性与重要性，都是没有把握的事情。这些问题的解决，全靠国家高层决策者所具有的政治胆略和恢宏气势。
更为令人关注的是，举国体制下的超大型项目布局、实施体制，旨在追求项目的社会政治与精神激励效果，它不仅会遮蔽人们观察和分析项目本身的经济社会效益的理性目光，而且会养成人们崇尚超大型项目的治国宏大思维，而对关乎国计民生的小型项目怀抱一种轻忽的态度，从而将国家治理思维引向一种一心务虚、拒绝务实的极端。由于超大型项目不仅展示出治国者的宏大气魄，而且可以激发公众的国家认同与爱国热情，国家高层领导对之情有独钟就是情理之中的事情。但依赖超大型项目激活的治国过程，不能不高度依赖持续的超大型项目对这一治国模式和认同政治的维续。否则，就会面临“一着不慎满盘皆输”的治国危机。在一个尚未建立起民主法治机制的相对落后国家，这样的治国走势，会使国家步上不断推出超大型项目以展示国家实力的危险轨道。在这样的治国轨道上运行，不唯面临前述资源倾斜和技术失准的危险，而且会遭遇资源难以为继和技术完全失准的严重问题，最终将国家推向一个危险的境地。但为什么中国还在不断推出气势宏大的超大型项目，而拒绝考虑其危险性，并且在政策上做出调整呢？这就与中国的国家结构相关了。从国家治理的主要关系结构上讲，中国的国家治理一直受到革命建国定势的决定性影响：
其一，国家的行政权力不受立法权力、司法权力的限制，而受执政党机构的限制。而执政党长期维持着革命党的基本思维，改革开放近期终于提出了“从革命党转变为执政党”的命题，不过坐实这一目标，前路漫漫。革命党之谓革命党，就在于它对国家事无巨细的政治性控制，它对国家治理的总体布局，就肯定是由政治绝对先导的，一切治国决策围绕的中心就是人们对党和国家的忠诚与热爱。在这一政治先导模式中，经济、社会、技术诸治国要件的从属性是众所周知的。政治绝对优先的治国，对超大型项目有一种内在的需要。
其二，从央地关系的角度讲，超大型项目引领的中国治理模式，造成中央权力的过大，央地权力的失衡。从超大型项目对经济社会发展发挥的决定性作用上讲，它进而促成从中央到地方简单依赖超大型项目的非均衡发展方式的定势，国家治理当然也就被非均衡性模式所主导。无论是从国家治理的纵向演进、还是就国家治理的横向观照来看，国家治理都必须兼顾代际正义，不能讹诈资源用于现时的宏大目标。同时，国家治理必须综合考虑经济、社会、文化、科技、教育诸领域正常运转起码所需的资源投入、思量国家治理过程中的政治目标与经济社会诸目标之间的平衡关系，从而保证国家治理中纵横两个向度的理性统筹、全面兼顾与重点突破不至于偏失。
其三，从国家与市场、社会的关系上讲，由中国的政党国家形态所决定，市场力量长期无法对资源配置发挥相应的引导与制衡作用，因此造成国家以政治意志作为资源匹配动力的刚性结构。在这样的结构中，国家直接进行资源配置，丝毫不会感觉到有什么不妥。而且由于政治意志在革命氛围中推行的高效性，有形和无形地鼓舞了执掌国家权力的政党坚持这样的治国理政思路。一旦释放市场配置资源的能量，被长期压抑的市场力量只能先行试错，然后坐实其高效配置资源的平台。但这样的试错会引发政党国家的政治风险。于是市场配置资源的方式总是被放置在政治权力匹配资源的后面，作为备选的资源配置方式来使用。高效的市场资源配置方式，就总是被低效的权力机构匹配资源的方式替代。分散的社会完全无法按照个人或组织意志有效表达自己的意愿，国家权力部门只好一力担起国家治理、市场治理与社会治理，将未曾分化的公众的治理意愿高度概括起来，并以此作为一切治理事务的导向性依据。这样，国家治理中依赖超大型项目统合一切个人与组织诉求、糅合市场效益与公众愿望的做派，便轻而易举地形成并巩固下来。
由超大型项目主导的国家治理，一定是非均衡性的国家治理。由于国家权力需要超大型项目集中产出的财政资源来维持和夯实国家的权力基础，超大型项目越多，国家可以轻易征收的财政资源也就越丰富，从而用于维持权力的耗费也就相对降低。相对于现代国家规范的法治状态来讲，像中国这样的集权国家，借助政府直接投资和控制的超大型项目获得的财税资源，已经足够国家权力运转的基本物质需求了。 市场的分散治理与社会的自治需求，就此受到严重压抑。在国家权力偏爱的项目得到优势资源的同时，影响公众基本福利的项目未必得到相应的资源配置。中国偏爱布局超大型的重化工业、水利水电与资源调拨项目，喜爱举办超大型体育赛事和展览会。筹划、布局与实施这些项目，所需要的资源一定是跨地区、跨领域、跨时代，甚至是跨国家才能供给的。无论这一项目的地域有多大，它不可能横跨全国；无论这一项目涉及的领域多么广泛，它是不可能囊括一切领域的；无论这一项目受惠的公众数量如何巨大，它不会让全国公众普遍地得益。
国家以权力意志控制市场与社会的偏好，促使举国体制与权力控制欲望相互支撑，这构成了一种国家治理的中国特色。权力意志总是以气势恢宏、登高望远、叱咤风云、汇入历史来筹划治国事务，足以与权力的强大政治意志相匹配的治国事务，只能是超大型项目，在筹划超大型项目过程中，国家高层治理者那种激荡风雷的豪迈，绝对是市场领域与社会领域的行为者自显卑琐的地方，它与市场的锱铢必较、社会的得失计算这类相对显得低俗的品性迥然相别。而且因为成功实施的超大型项目，确实具有无可置疑的载入史册的价值，因此，国家高层治理者会为之倾尽心力，并且安然接受全国甚至世界的礼赞。这两者相互扣合，举国体制与超大型项目很难聚集退出动力。
推进国家的均衡治理
举国体制与超大型项目是相互促进的。但这并不证明双方能够互证其合理性。如果将人们评价这一机制的视野限制在既定的体制中，那么它获得的积极评价便是预想之中的事情。但跳出既定的体制、机制，在一个更为广阔和高端的视角，审视和评价举国体制及其治国事务布局和实施的效果，得到的结论可能会有不同。
从举国体制与超大型项目布局与实施的综合后果上讲，它必然导致国家治理的失衡状态。这是现代国家治理必须避免出现的态势。一般而言，现代国家治理体系和治理能力，必须基于一个国家要素合理分化且积极互动、付出成本较低但收益高企的先期预设。因此，国家治理体系不能是一个分工不明、合作机制不畅的体系；国家治理过程不能处于集中资源办大事的倾斜性状态，而是一个诸事务与诸领域有效兼顾的精巧治理过程；而国家治理的能力，不能以令人兴奋的超大型项目体现，而应从弹性调控国家治理、使之处于一个可持续发展状态凸显。
现代化的国家治理体系，就此成为一个国家权力、市场机制与社会自治之间分工合作的总体建构。就三者的内部机制讲，国家治理体系依靠宪政法治建构，政党权力被置于宪法之下，国家的立法权力、行政权力和司法权力必须相互分割开来，并有效确立起相互制衡的体制；社会治理体系呈现为公民的自主、自治与自律状态，国家依法治理社会，供给社会政策、购买公共服务、提升社会福利水平， 社会按照个人意愿和公民组织意愿实行自治，公民与社会组织严格信守道德与法律规则，构成井然有序的社会机制；市场治理主要依赖价格机制的引导，国家依法供给市场治理的法规，保证市场秩序不受权力的干扰。
国家治理能力的现代化，不单是一个对现代国家治理结果表达强烈期望的问题，也不单是一个单纯强化国家支配能力、按照自己的政治意志管控市场与社会的问题。国家治理能力的现代化，在目标上指向善治，在过程上强调协商，在评价上重视绩效，在影响上着眼全局与长远。取决于善治的国家治理目标，一个具备善治能力的国家治理体系，需要同时借重国家权力、市场机制与社会自治积极互动而形成的强大能力。这就需要曾经占据优势地位的国家权力，转变行为习惯，克制权力支配的习性，为社会的成长和市场的发育提供足够的空间。并且要在做出针对市场与社会的相关法规与政策决定时，展开充分有效的协商行动。在国家治理过程中，协商民主抑或审议民主（Deliberative Democracy）可以发挥激活治理各方积极性的重要作用，尤其是可以规范国家权力的运行机制，促使其做出更为合理或具有合法性支持的决策。“审议民主并不仅仅只是一种程序，它是这样的一个过程：它要求决策者以他者——其同胞和至少是世界上其他地方的一部分人——的名义进行决策时，他有责任对决策的实质性内容进行证明。不管政府官员们在发言时其所占据的制度平台是国内的还是国外的，他们都有责任为那些将受此决策影响的人提供相互间可以理解和可以接受的理由。” 从协商民主的角度看，国家权力做出的一切决策，都需要建立在社会与市场可以自愿接受的基础上，否则国家权力的运行就缺乏合法性支持。
国家治理总是追求某种既定的结果，但对这一结果究竟作何评价，谁最有资格进行评价，如何保证治理绩效评价的可靠性与可信性，则是显示国家治理能力高低的一系列重要指标。现代国家治理中单一项目或某一过程的绩效评估，已经形成一套复杂的评价系统。制定这类治理评估体系的目的，不仅是针对治理绩效本身的，也是针对国家治理过程中掌握国家权力的领导人布局与实施某一治理项目之后，容易落入主观评价或权力评价窠臼的局限的。只要治理评价交由治理者之外的组织来实施，它的客观可靠性便有了保证。一个国家是不是能够将治理评价交由独立的或国际的机构来实施，这本身也代表了这个国家的治理能力——一种由自信心呈现的国家治理状态。从人类历史的纵向延伸看，基于代际正义的可持续发展观念，已经成为治理评估的核心理念；从人类现实所处的横向环境看，基于无限制攫取资源以满足当代人欲望的行径，已经导致资源的严重短缺和环境的急剧恶化。因此，无论是全球治理、国家治理或是组织治理，都必须确立可持续发展的治理理念。可持续发展的治理，就是一种旨在保持治理均衡性的理念。
事实表明，国家治理的革命化处境明显制约了中国的可持续发展或总体“起飞”。曾经在国家治理中发挥过关键作用的举国体制，由举国体制不断推出的超大型项目，直接体现出这样的局限。这样的发展模式已经难以为继。近期，中国发展的国内外环境已经发生显著变化。就国际环境看，我们面临的机遇，不再是简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的传统机遇，而是倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变。从国内环境看，尽管有利条件仍在，但仍处在一个三期叠加的节点——中国经济已处于降速换挡期；经济结构调整刻不容缓，不调就不能实现进一步发展的结构调整阵痛期；在国际金融危机爆发初期中国实施的一揽子经济刺激计划的前期刺激政策消化期。而中国经济发展的资源环境压力、创新稀缺状况，尤其严重影响了进一步的发展。此前频频推出的超大型项目及实施这些项目的举国体制，正是陈旧发展方式的一个显著标志。超越举国体制，克制对超大型项目的依赖心理，将对国家能够闯出一条均衡治理、可持续发展的道路产生决定性影响。人所共知，现代国家间的竞争，受制于一个国家的均衡治理绩效。一些依靠国家倾斜性政策和资源配置的国家如苏联，确曾创造过国家短期腾飞的奇迹，但好景不长。唯有那些长期维持均衡治理状态的国家，才能真正成为持续发展并占据国家间竞争优势的大国。对正在决断国家新型发展模式的中国而言，何去何从，不能不审慎思考。
本文原载2018年《学术研究》
