从半导体技术攻关来看，日本科技领域存在“举国体制”吗？
日本科技领域实现高速发展，依赖日本政府和各界的机制体制结合，但学界对于其模式是否属于“举国体制”还有争议。本文以日本半导体技术攻关作为案例，从实证角度论证日本科技领域是否存在“举国体制”，并总结其特点和经验。
撰文 | 李慧敏（中国科学院科技战略咨询研究院 、中国科学院大学公共政策与管理学院）、穆荣平（中国科学院科技战略咨询研究院 、中国科学院大学公共政策与管理学院）、郝跃（西安电子科技大学）
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“制定科技强国行动纲要，健全社会主义市场经济条件下新型举国体制，打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能”。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“加快建设创新型国家，强化国家战略科技力量，健全国家实验室体系，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。
围绕何为“新型举国体制”，学术界展开了广泛探讨。不同学者对“举国体制”内涵特征的解读存在差异，对日本技术攻关做法是否属于“举国体制”存在不同认识。本文选取日本半导体技术攻关作为案例，从实证角度论证日本科技领域是否存在“举国体制”，并总结其特点和经验，加深国内对日本技术攻关模式的研究与认识，以期能够为我国完善科技领域“举国体制”提供一些参考借鉴。
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日本技术攻关“举国体制”术语溯源
根据日本官方史料记载，日语语境下的“有机开发体制”（有機的開発体制）、“整合推进体制”（整合的に進め得る体制）表示在国家战略和财政资助下，政府、学术界、产业界等多元主体广泛参与的科技研发体制。
1. “有机开发体制”，是指“处于技术追赶阶段的日本，为缩短与领先国家之间的技术差距，聚焦对国民经济重要且紧急必要的先导性大型工业技术，对那些需要较大研发投入和较长研发周期，且伴随较大失败风险，民营企业无法自主开展研发的技术领域，由国家负担所需资金，国立科研机构、产业界、学界多元主体密切合作、协力攻关的一种计划性、有效率的研发活动”。
2. “整合推进体制”，着眼于科技体制改革，“鉴于日本在科技领域研究自主性、创造性方面存在不足，各省厅、各机构存在部门本位主义，影响研发实施的综合性和实施效果……为克服这些问题，明确‘官民’责任及大学、国立科研机构等机构的职能定位，确立‘整合推进体制’，促进‘产学官’合作，提升民间研发活力，实施更具效率和有重点的研究开发”。日本学者将“整合推进体制”进一步诠释为，在国家战略指引下，全面改革科技体制，提升民间研发活力，推进“产学官”多元主体有机合作，以推进先端技术研发为核心目标，实施国家大规模研发项目的研究开发体制。“有机开发体制”“整合推进体制”在任务目标战略性、参与主体多元性、组织协调性及资源投入集中性等方面，与我国学界探讨的“举国体制”具有高度一致性。
此外，“产学官合作”（産学官連携）表示产业界、学术界、政府3类主体间的互动合作关系，是推进“有机开发体制”和“整合推进体制”实施的组织机制。其中，“官”是指提供财政资助的政府行政机构。在特定历史时期，基于与政府之间的行政附属关系，国立科研机构也部分发挥“官”的职能，例如，早期的日本通产省工业技术院。“学”代表大学和国立（公立）科研机构，“产”主要指产业界各类主体。
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日本半导体技术攻关“举国体制”考察
在二战前后工业化发展基础上，日本形成了由半导体制造、半导体设备和半导体材料组成的全产业链。1966-1989年，为应对市场开放带来的冲击，以通产省为首的政府部门围绕提升国产计算机自给率，攻克半导体核心技术，先后部署了近10项研发项目，举国投入超3000亿日元。以这些研发项目为平台，在日本政府及国立科研机构的协调组织下，计算机制造厂商作为主要实施者，动员上游设备厂商、材料厂商、软件设计厂商等多家企业，与大学、科研机构等主体开展有效合作，共同缔造了日本半导体技术在20世纪80年代的崛起。
- 任务紧迫、目标明确，为快速实现计算机产业赶超
聚焦半导体关键部件，以半导体核心技术为突破口，打造计算机产业竞争优势，成为日本寻求赶超的选择。二战后，伴随日本国力提升，日美频繁爆发贸易摩擦。多重压力下，日本内阁推出贸易自由化政策。面对美国IBM公司对日本市场的侵吞，如何在有限时间内，提升计算机产业的国际竞争力，成为日本各界关切的紧迫任务。由于以集成电路（IC）、LSI为代表的半导体产品是决定计算机性能的关键部件，实现计算机产业赶超需重点提升半导体器件相关技术的竞争力。因此，聚焦半导体技术研发，以技术促产业，以技术保产业，通过技术打造产业“非对称优势”，成为日本此时的赶超逻辑。1976年日本通产省“超大规模集成电路（VLSI）技术研发项目”，就是在这一路线下部署的研发项目。
- 多元主体广泛参与，突出企业的技术研发主体地位
自1966年，日本通产省、邮政省等政府部门相继部署了多项半导体技术研发项目。这些项目体现两大特征：
1. 国立科研机构、大学、企业多元主体共同参与、密切协作。半导体制造工艺复杂、研发投入较高，需要电子学、化学、机械等多学科知识，以及光学技术、真空技术、高频技术等支撑，客观决定了需要不同主体开展联合攻关。以步进式光刻机为例，其最终成功上市得益于日本通产省工业技术院在“电子束绘图装置”理论上的推进，及其与企业主体的联合试做。
2. 实施“大企业本位”的研究开发体制。半导体技术具有较强的市场需求导向，研发项目由六大计算机制造厂商（株式会社日立制作所、富士通株式会社、东芝株式会社、日本电气株式会社、沖电气株式会社、三菱电机株式会社）牵头实施，技术研发成果与产业化目标紧密结合。这种由领军大企业主导研发的模式，日本学者将其总结为“大企业本位的研究开发体制”。
- 重视组织协调，国立科研机构在研发和管理上体现“双重职能”
在共同研发活动中，日本国立科研机构体现2种职能。
1. 研发实施层面，开展基础和应用研究，是推动技术产业化应用的重要主体。作为开展应用研究的“先锋队”，日本国立科研机构与企业长久以来保持密切合作关系。企业技术人员经常出入日本通信省电气通信研究所等国立科研机构，而科研机构的科研人员对企业技术人员给予技术指导也是日常景象。
2. 在组织管理层面，协助政府承担项目组织协调、管理等职能。国立科研机构具备3大优势——专业技术性、立场中立性、政府附属性，因此能够在协调企业竞争冲突关系、发挥专业技术强项、减轻政府项目组织管理成本等方面发挥积极作用。
日本国立科研机构的“双重职能”在“超大规模集成电路（VLSI）技术研发项目”中得到显著体现。该项目成立的“共同研究所”由工业技术院电子技术综合研究所的垂井康夫担任所长。共同研究所由5家具有竞争关系的计算机制造厂商平均每家20多名研究人员在同一地方集中开展长达4年的合作研究。由于不同厂商存在竞争关系，难以实现开诚布公地合作，在所长垂井康夫的组织带领下，其以国立科研机构的中立身份，经过多轮研究，最终将研发主题定位为各厂商都具有强烈需求的“基础性·共通性”技术领域。所谓“基础性”，是指不局限于公司已有的专门技术，而是各公司所需的底层技术；所谓“共通性”是指该技术的应用能够满足各公司共通的开发需求。最终聚焦在“微细加工装置开发”和“硅晶圆片”两大主题。前者实现制造厂商间的合作，后者实现制造厂商与设备等上游企业间的合作。国立科研机构在专业技术和立场使命上的先天优势，使其决策最终得以成功。
- 日本政府确立技术遴选标准，旨在提升产业界技术研发水平
日本通产省为首主导实施的诸多产业振兴举措，堪称推动日本半导体技术发展的“护航舰”。1961年，日本通产省明确提出，为提升国际竞争力，构建官民协调的研究推进体制，发挥民间企业研发积极性，遴选和确立国家资助的重点技术研发项目。遴选标准主要包括：
- 紧迫性，该技术研发对于改善产业结构、强化国际竞争力等极为重要且迫切需要；
- 先导性和波及性，该技术研发对于提升产业技术具有显著贡献，具有技术波及性；
- 大规模资金或较长研发周期，实施该技术研发需要大规模资金或长期的研发时间，且伴有较大失败风险，产业界无法单独实施；
- 研发目标的可明确性，该技术的研发目标可预见、可明确，实现该目标的技术方法具有技术可行性；
- 多主体参与必要性，实施该技术研发，需要集结国立科研机构、产业界、学术界等多元主体。
在项目设定和评价标准中，突出强调研发成果对产业和技术的波及或带动效果。比如，在“超高性能电子计算机”项目设定之初，就明确其研发目标是制造具有全球代表性的大型商用计算机，打造全球领先优势。该项目完成时，LSI、设计自动化系统、自动试验系统等诸多基础技术被研发出来，这些技术不仅在性能稳定性、可信赖性等方面得到很高评价，对其他技术领域的波及效果更是无法估量，这种技术波及效果正是日本部署共同研发项目最为关注的成效。
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结论与启示
通过对日本半导体技术攻关的考察，可以发现，日本为提升本国计算机产品性能，应对即将到来的国际化竞争，在明确的战略目标指导下，调动国立科研机构、企业、大学等多元主体广泛参与，在构建主体间协调机制和政府持续投入保障的基础上，最终赢得了国际竞争优势，一些关键技术至今维持领先的国际地位。日本的这一做法已经具有“举国体制”的基本特征。这也进一步证实，“举国体制”是一种与完成重大任务的需要有关的任务体制，与意识形态、国体政体和经济体制并无必然联系。此外，本文进一步发现，日本式“举国体制”具有自身特点，给我们带来启示。
1、在政府与市场关系方面，日本半导体技术攻关“举国体制”以企业为研发主体，产业化目标明确，本质是实施产业技术政策
半导体技术具有较强的市场驱动性特征，在明确的产业化目标下，终端企业具有较强积极性和主动性。这也天然决定这种攻关模式不是用来实施纯科学或侧重自由探索的基础研究活动，而实施以技术带动产业发展的产业技术政策，贴近市场需求，以实现技术的产品化和产业化为最终目标，充分考虑研发活动的经济效益。这种将技术政策融入到产业政策尤其是产业构造政策中的做法，也逐渐形成了日本具有特色的“产业技术政策”，成为政府推动科技与产业、经济融合的重要政策手段。
2、在组织管理层面，日本国立科研机构发挥重要的组织和管理作用，源于其长久以来与产业界的密切合作
日本国立科研机构与产业界的关系自二战时的科技总动员时期就建立起来。日本通信省电气通信研究所模仿美国贝尔实验室，建立与产业直接对接的研发体制，成立“电子交换研究会”，与企业定期开展技术交流会议，共同研制出4号电话机、变参数元件计算机。国立科研机构对产业界的开放性可见一斑，这也是国立科研机构能够发挥组织效力和管理威信的重要前提和基础。日本经验显示，鉴于政府行政部门在技术研发专业程度上存在不足，而依托与政府具有密切联系的国立科研机构承担具体的协调组织、项目遴选、项目评估等辅助管理职能，是一种有效的组织管理模式。
3、日本半导体技术依托“举国体制”模式取得成功，根源于在基础研究领域的长久积累，应客观评价“举国体制”的作用效果
需要注意的是，日本半导体技术的崛起绝不仅仅是依靠短短几年集中动员的“举国体制”模式。早在二战之前，日本就有不少研究组织和科研人员从事半导体研究，1948年以后，日本文部省、通产省部署了大批半导体研究项目，资助大学开展科学实验或者企业开展工业化试做。1950年中期，日本大学和国立科研机构已经在试做替代真空管的参变管和晶体管式计算机。据统计，1948-1956年8年间，日本部署了38项试验研究项目，资助金额超6000万日元。这类项目的试验探索性较强，属于个别研究，不属于采用共同研究的“举国体制”模式，但却为日本半导体技术在“举国体制”模式下实现技术产业化打下了坚实基础。因此，我们决不能对日本“举国体制”甚至所有“举国体制”模式做过高评价，不可将“举国体制”视为需求技术突破的唯一解决路径。日本半导体技术取得成功的背后，更是其长达数10年持续积累，借助“举国体制”模式最终实现厚积薄发、成功突破的结果。
综上所述，日本半导体技术持续至今的国际地位，得益于政府、企业、国立科研机构、大学之间的协调合作、有序推进，这种日本“举国体制”的作用功不可没。这种方式是处于发展和赶超中的国家对抗发达国家，培养使之处于同一起跑线的有效方法。从实施效果来看，其通过集中国家经费和各企业研发费，国立科研机构、大学与企业密切配合，为提升企业研发实力和生产力发挥了重要作用，为日本半导体技术实现繁荣奠定了基础。对比我国当下，虽然“举国体制”的重要性被一再提及，但仍面临“举国不举”问题，凸显科技“举国体制”需要匹配科学、有效的管理方法的重要性。从日本半导体技术攻关的实践经验来看，日本式“举国体制”中的一些做法，对于解决我国当下存在的问题，具有一定的参考借鉴价值。
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作者简介
- 李慧敏：中国科学院科技战略咨询研究院副研究员。研究方向为日本科技政策、科技法、反垄断法。
- 郝跃：中国科学院院士，西安电子科技大学教授。中国电子学会副理事长，国家自然科学基金委员会信息科学部主任。长期从事新型宽禁带半导体器件和材料、新型微纳米半导体器件与材料等方面的科学研究与人才培养。
- 本文转载自微信公众号“中国科学院院刊”，总监制：杨柳春；责任编辑：张帆；助理编辑、校对：PAN，原文刊载于《中国科学院院刊》2023年第7期“政策与管理研究”，原文标题《日本科技领域是否存在“举国体制”——以半导体技术攻关为考察对象》。本文为精简改编版。
