美国国有企业：政府承担特殊社会职能的一种手段
文/陈剑
一、美国国有企业
美国的国有企业分别为联邦、州和市镇所有。与此相应地形成了三级管理的体制。联邦、州和市镇议会代表公民拥有产权，政府依法管理国有企业。
联邦政府层面管理的国有企业分为联邦政府公司和政府资助企业两类。
联邦层面的美国国企主要分布在基础产业，如邮政、公共交通、自来水、污水处理及环保、博物馆、公园森林、航空管制、部分跨洲电力水利及公路铁路、部分军事工业、部分港口、老人和穷人及退伍军人尊老和医疗保险、航天等等。例如，规模最大的田纳西河流域管理局是美国最大的电力国企，分布最广的美国邮政局和美国国家铁路客运公司也都属于美国国企。联邦层面管理的的国有企业，其经济活动占整个美国经济活动的比重2%左右，其生产总值约占美国GDP的5%，国企数量约40多家。
州政府管理的企业主要分布在本州范围的保险、电力供应、州内港口、公路、医疗保险、彩票发行和公共交通等行业，企业数量众多。
市镇政府管理的企业包括：市镇内的公共汽车和地铁，自来水的供给和污水处理，垃圾的收集和销毁，部分电力供应，市镇内的港口，飞机场，小学和图书馆等文化教育事业，公园和体育场等公用设施，医院诊所。
美国国有企业，特别是其中的州和市镇，涵盖了类似中国的公用事业部分。
二、联邦政府层面两类不同公司
（一）联邦政府公司（federal-owned enterprise，FOE)
联邦政府公司是联邦政府的一个机构，由国会设立，以执行公共目的，提供以市场为导向的产品或服务，旨在产生满足或接近其支出的收入。就是说，不以赢利为唯一目的。根据这一定义，这类公司是国会为执行公共目标而成立的联邦政府机构，其主要任务是提供市场化导向的产品或服务，并实现自身收支平衡。美国行政管理部门不负责对联邦政府公司进行监督，参众两院也没有统一的委员会负责监督所有联邦政府公司，各公司由其所属领域的专门委员会负责监督。
联邦政府不像各州那样拥有明确的公司注册法规。每个政府公司都是通过国会法案特许的。使用单独的法案来特许每个公司，导致不同的政府公司的法律和组织结构存在很大差异。
（二）政府资助企业（government-sponsored enterprise，GSE)
政府资助企业是特殊的盈利性实体，由美国国会创建的一种金融服务企业。其预期职能是增加信贷流向经济部门，使资本市场的这些部门更加有效和透明，并减少投资者和其他资本提供者的风险。GSE的预期效果是主要通过降低投资者的资本损失风险（农业，家庭金融和教育）来提高信贷的可用性并降低其成本。国会建立政府资助企业是为了改善资本市场的效率，克服市场不完善，提供资本市场流动性。
联邦政府企业，需要提交商业性年度预算，授权国会对公司资金的使用进行管理；政府资助企业，需要定期接受政府商业性审计。
政府资助企业有不同的形态。一种形态是联邦政府收购的公司(Federal-government-acquired corporations)。这是一组独立的公司，最初由美国联邦政府以外的实体特许和创建，但在某个时候被联邦政府国有化。其中大多数是政府暂时拥有的公司，由于扣押了政府债务人的财产，例如拖欠纳税人的财产，通常在等待拍卖清算。也有一些公司被联邦政府国有化，以确保继续提供一个或多个基本服务。例如联邦政府在1914年将阿拉斯加北部铁路国有化，在1917年将塔纳纳谷铁路国有化，现在两者都是阿拉斯加铁路的一部分，直到1985年出售给阿拉斯加州之前，它一直归联邦政府所有。
联邦政府公司属于美国政府内的专业行政机构，而政府资助企业是政府执行机构。这一区别决定着联邦政府的控制方式。按照《美国法典》第5编的定义，联邦政府公司所属的专业行政机构直接按联邦管理序列进行管理。因此，行政机构受《美国法典》中相关法律法规管理，除非在其成立许可中有所豁免。与其他行政机构一样，联邦政府公司需由联邦任命其高级官员，通常还须参议院批准；同时还须遵守公务员法和联邦采购法，并接受联邦预算管理及其他联邦直接管理的规定。
政府资助企业所属的执行机构是私人拥有的机构，不受任何联邦管理雇员法律法规的约束，除非在其成立许可中言明，这也为其提供了运营上的灵活性。在成立许可中，执行机构可以在政府权限之内被赋予有限特权，例如免除州和地方税等，但执行机构自己不可更改许可证约束的相关业务。
以下是美国联邦层面部分企业名单
1、商品信贷公司（Commodity Credit Corporation，CCC）
2、社区发展金融机构基金（Community Development Financial InstitutionsFund）
3、国家和社区服务公司（Corporation for Nationaland Community Service）
4、美国进出口银行（Export-Import Bank of the United States）Export-ImportBank）
5、联邦农业抵押贷款公司（Federal Agricultural Mortgage Corporation）
6、联邦作物保险公司（Federal CropInsurance Corporation，FCIC)
7、联邦存款保险公司（Federal DepositInsurance Corporation，FDIC）
8、联邦农业信贷银行融资公司（Federal Farm CreditBanks Funding Corporation）
9、联邦金融银行（Federal Financing Bank，FFB）
10、联邦住房贷款银行（Federal HomeLoan Banks）
11、联邦住房贷款抵押贷款公司（Federal Home Loan Mortgage Corporation，房地美）
12、联邦国民抵押贷款协会（Federal National Mortgage Association，房利美）
13、联邦监狱工业公司（Federal Prison Industries，UNICOR)
14、政府国民抵押贷款协会（Government National Mortgage Association）
15、法律服务公司（Legal Services Corporation）
16、千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation，MCC)
17、国家合作银行（National Cooperative Bank）
18、国家住房伙伴关系公司（National Corporation for Housing Partnerships，NCHP)
19、国家洪水保险计划（National Flood Insurance Program，NFIP)
20、国家信用社管理局中央流动资金工具（National Credit Union Administration Central Liquidity Facility，CLF)
21、国家民主基金会（National Endowment for Democracy）
22、国家铁路客运公司（National Railroad Passenger Corporation，Amtrak)
23、邻里再投资公司（Neighborhood Reinvestment Corporation）
24、养老金福利担保公司（Pension Benefit Guaranty Corporation）
25、普雷西迪奥信托（Presidio Trust）
26、决议资助公司（Resolution Funding Corporation）
27、圣劳伦斯航道开发公司（St. Lawrence Seaway Development Corporation）
28、证券投资者保护公司（Securities Investor Protection Corporation）
29、田纳西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA)
30、美国国际开发金融公司（U.S. International Development Finance Corporation）
31、美国非洲发展基金会（United States African Development Foundation）
32、美国邮政服务（United States Postal Service）
33、美国运输公司（YRC World wide）
上述33家公司，都属于联邦政府层面管理的公司。其中，几乎一半属于联邦政府公司，一半属于政府资助公司。例如，商品信贷公司（CCC）属于全资拥有的联邦政府公司，成立于1933年，成立目的旨在“稳定，支持和保护农业收入和价格”。1939年7月1日，CCC被移交给美国农业部。CCC有权购买，出售，贷款，付款和从事其他活动，以增加产量，稳定价格，确保充足的供应，并促进农产品的有效营销。
再比如，1971年成立的美国国家铁路客运公司（Amtrak，一个由美国America和铁轨track组成的混成词），创立的原因是为了免除铁路公司提供客运服务的法律责任。1970年代随着州际高速公路网的建立，许多铁路公司因不堪客运亏损而请求关闭大部分的客运线，但当时的尼克松总统不愿见到铁路客运在他们任期内消失，于是他们通过了铁路客运服务法案，创立了美铁，在免除所有加入美铁系统铁路公司，提供客运服务的法律责任同时，赋予美铁在铁路公司拥有路线上受到保护的客运经营权。
此外，千年挑战公司（MCC）是美国国会于2004年成立的美国双边对外援助机构，属于政府资助公司。这是在2002年3月举行的美洲开发银行会议上，当时的美国总统布什呼吁制定一项新的发展契约，向那些被确定拥有良好经济政策和经济增长潜力的国家提供赠款，属于完成政府赋予的特殊的社会职能公司。
三、美国国企运营
（一）设置原则
美国国企设置原则是“只允许从事私人无法做、做不好或者无利可图的行业”。虽然无利可图，但社会和国家有强烈需求。一些行业，私人企业不愿意进行投资，或者这些行业光靠私人企业的力量，难以满足国家和社会的需要。在市场失灵情况下，美国联邦政府只能自己开设企业。比如圣劳伦斯航道发展公司，专门负责管理圣劳伦斯河出海的海路运输的安全与有效运转。
在美国，私营企业是国民经济的主导，国有企业只是一种补充。是政府承担特殊社会职能的一种手段。这也是实行市场经济国家普遍的要求。当然，中国或许是一个例外。
美国建立国有企业，是由美国政府所信奉的经济自由主义所决定的。美国不仅国有企业所占比例低,而且国有企业在国家经济中的作用也十分有限。主要存在于非竞争领域。
成熟的市场经济，不同市场主体的地位是平等的。相对于私营企业，美国国企没有优越的地位，对国民经济影响有限。
（二）国企管理
美国对国企管理，市场化管理是其主要特征，并且主要是实施合同管理方式。美国政府与企业签订的是相对严格的商业合同。任何一方违反合同，都要承担相应的法律责任。
不管是对垄断性国企还是竞争性国企，政府一般都尽量不干预企业运营，企业实行市场化经营。
美国政府对国有企业管理的特点是其国有民营制度。该制度包括两种模式:即国有企业私人经营和国有资产私人使用。
1、国有企业私人经营
政府通过自行生产的方式获得所需商品,就会先投资建立企业并购买相应的设备，然后选择合适的私人企业并与之签订合同，把企业承包给私人经营。
美国政府对承包企业的管理重点是选择合适的承包商并与之签订承包经营合同，同时监督承包商的生产经营活动。目的在于提高政府企业的效率和实现政府目标。此外，根据合同规定向承包商收取租金。政府收购国有民营企业的产品，并对国有民营企业进行财务审计。美国的军工生产往往采用这种方式。作为军事强国，人们或许认为，为了国家安全，应当有国企承担军工重任，但事实是，美国国企中没有庞大的军工企业。在美国人看来来，只要遵循市场原则，私营企业都可以参与国有运营，没有必要设立资产属于国有的军工企业。
2、国有资产私人使用
与国有企业私人经营不同的是，国有资产私人使用是政府将零散的设备、厂房等提供给私人承包商使用。政府提供设备只是私人承包商完成政府采购合同的必要条件之一,它不需为此付租赁费。这类承包商实际上是一种独特性质的公私混合企业，政府对这类企业主要采取合同管理的方式。政府的主要职责就是与企业签订合适的合同和监督合同条款的执行。
（三）社会责任
美国国有企业的经营目的是为了服务公众利益，而不是为了追求利润最大化。这使得这些企业在经营过程中更注重社会责任和公共利益。
美国国企和非国企都要求履行社会责任。美国政府重视企业的社会责任，重点通过完善政策法规，制定标准以及改革企业监管制度等途径，引导企业履行社会责任。
1、政府把企业社会责任写进法律法规
2002年，美国安然、世通等公司的破产，带出一连串财务欺诈丑闻。为加强对企业的监管，美国国会在2002年7月出台了《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》）也称SOX法案），该法在多个方面体现出创新。例如，提高公众公司审计的独立性；规范公司治理和社会责任；加强信息披露等。
2、企业依法主动提供年度或季度社会责任报告
比如，田纳西河流域管理局每个年度向国会报告业绩计划，向国会和总统提交财务报告和经营报告。上述报告在提交给总统和国会的同时，在其网站上公开披露，任何人均可阅读和下载。
许多美国企业还将社会责任制度化，设立专门的企业社会责任管理机构。比如，董事会领导下的企业道德委员会或道德责任等专门机构，主要任务是负责向媒体、投资者、消费者、市民、团体说明企业在社会责任方面的表现情况；日常工作及时了解企业生产经营中是否有违背社会道德行为规范的问题。此外，企业还对员工进行社会责任教育。
四、个案分析——美国邮政（US Postal Service，USPS）
美国邮政与美国国家历史同步，甚至早与美国成为独立国家之前（1792年）。USPS是美国独立之后第二个成立的政府部门，仅迟于国务院。美国宪法规定国会权限时，提到“设立邮政局及延造驿路”，这成为美国邮政的安身之本。第二次大陆会议（1775～1778）任命大发明家、大政治家本杰明·富兰克林为美国首任邮政署长（富兰克林于1753年成为殖民地邮政代理总长），1792年，美国邮政升格为邮政部。1971年，邮政部撤销，成为今天的邮政署。
美国为什么宪法规定邮政是政府业务？笔者理解是：200多年前的美国，且地广人稀，居住分散，全国只有几百万人，人们之间的信息往来，几乎主要依赖信件传递。此时，邮政行业如果私人经营，难以维持收支的平衡，没有私人愿意经营这一行业。私人干不了，社会很需要，就需要政府出面了。邮政从成立初期，联邦政府就规定了极低的邮费，邮政部无权调整，也不能裁撤投递和揽件点。任何资费和运营变更都要经过国会最终同意——直至今日这些规定仍然没有改变。
国营企业全球特点，就是效率低。美国建国初期，邮政这个缺点并不明显。早期信件通过马车寄送，速度非常慢，人们对此也有耐心。但情况逐渐在起变化。19世纪中期，加利福尼亚盛行淘金热，淘金客们深感通信不便，于是一家私人快递公司（小马快递，Pony Express）出现了。小马快递的意义是创新、灵活，为私人邮政发展提供了可能。可惜，这家快递公司经营一年多，就因南北战争爆发而夭折。
南北战争结束后直到二战期间，这期间发生了一些事，美国邮政日子很好过：铁路网建成，极大提高了邮政效率；20世纪初，美国政府授权邮局接手储蓄业务，扩大了业务范围；二战期间，美国人奔赴世界各地，带来邮政业务大爆发，邮政署为此开辟了特快通，这显然是私人邮政无法比拟的优势。
但二战后一系列事件冲击美国邮政：1978年，美国通过《民航放松管制法》，允许快递公司租用和购买航空飞机。这导致私营快递公司迅速崛起；进入上个世纪90年代，通讯已进入电子邮件、互联网和手机时代，支付也进入了电子支付时代；上述情形导致美国邮件数量急剧下降，致使美国邮政财务状况不断恶化。经常年份入不敷出、资不抵债。例如2021财年，邮政服务收入770.6亿美元，支出819.9亿美元，净亏损49.3亿美元。
美国邮政署目前拥有65.2万名（截至2021年，USPS拥有516，636名职业雇员和136，531名非职业雇员）雇员，以及22万辆汽车，拥有全球最庞大的车队。每年处理1770亿信件，占全球数量的四成。邮政署投递覆盖美国国土的每一个角落，设置专用信箱，并采取统一资费。但尽管如此，其快递业务输给美国私营企业如联邦快递（FedEx）和优比速（UPS）。
既然私人企业都可以运营，国企存在的合法性和正当性就大为减弱。随着美国邮政公司存在合理性不断减弱，其私有化进程已经提上议事日程，最终退出国有企业名单应当是大概率事件。但这是一个过程。如果把这家国企搞上市，将它最终私有化，首先需要解决的是65.2万名邮政员工的饭碗。其次是，美国邮政有宪法做护身符，有些国家宪法更改容易，但美国宪法更改难度很大。最后，作为美国历史上最古老的国有公司，长期低价运营，美国人民对美国邮政有着特殊感情。
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参考文献：
1、商务部驻美国经商参处，“美国中央国企的情况介绍”，中华人民共和国商务部网站，2014年12月31日；
2、State-owned enterprises of the United States，From Wikipedia, the free encyclopedia；
3、陈兴杰，“美国老牌大国企的生与死”，《经济学杂谈》，2018年07月13日；
4、美国17家联邦政府公司（名单），证券财经，2015-07-30。
来源：陈剑的财新博客
