公共债务塑造西方民主制度进程的历史逻辑
文/邓宇
关于西方民主制度起源，比较流行的主流观点均指向古希腊的城邦制度（即城市和公民的出现），也有观点认为民主政体的代议制模式（英国议会制度）是西方民主制度的重要范式。民主制度的起源是否还存在另一种研究范式和发展逻辑呢？英国独立经济史与金融史学者詹姆斯·麦克唐纳另辟蹊径，在其出版的《债务与国家的崛起：西方民主制度的金融起源》一书中，将西方民主制度的起源指向金融层面 (主要指向公共债务)，以非常新颖的角度剖析金融如何影响西方民主制度的起源和演进，从公共债务与西方民主制度变迁的冲突、融合和互动关系出发，深入探讨西方民主制度演进的历史逻辑。虽然这本书提供的历史细节叙述无法做到尽善尽美，但却将影响西方民主制度的金融起源这一逻辑较好地呈现出来。时至今日，充满争议的现代货币理论、财政赤字货币化以及量化宽松货币政策，无一不揭示着西方民主制度变迁的金融逻辑，因而这本书给出的历史细节同样具备强烈的现实写照。
从现实的角度发展来看，全球公共债务的增长虽然从某种程度上防止了经济大规模衰退，但并未改变经济不稳定的结构，况且现有的财政和货币制度愈发高度依赖于公共债务规模增长，这一现象不但在发达的民主国家表现突出，发展中国家同样面临这一问题。联合国在2023年7月发布的报告显示，世界各国在过去20年来的内债和外债增长超过4倍，远超各国自身的经济增速。
公共债务如何渗透传统君主制度
《债务与国家的崛起》对西方民主制度的金融起源的讨论是一个比较有挑战性的话题。作者在引言部分据此给出了详尽的阐释。18世纪人们的普遍观念认为，民主制度和信贷市场被看作两股互相独立的力量，两者的关系仅在于民主政府能够比独裁政府更好地适应公共信用的要求。古典经济学派往往将西方民主制度解释为经济发展的需求。本书认为，这一说法无法解释英国的光荣革命、美国独立战争和法国的大革命。据此，本书提出一大发现：尽管政府债券市场可能在某种程度上的确是一种非人格化的经济力量，但它同样也有着深刻的政治意义，而正是公共信用的这个政治维度促进了民主政治的崛起。反观现实，现如今西方国家之所以能够维持福利制度和大规模财政赤字，恰恰也是依赖这套已经十分成熟的财政制度，即以政府信用背书发行国债(包括地方政府债券)，确保政府不关门。因此，在西方民主制度变迁的同时，财政和金融的制度也在进化，最终成为重要的影响变量。
流行的观点认为，战争、帝国和君主制的演进是一个很大的政治范畴，即便讨论经济(包括贸易)对历史的影响往往通过社会分工、生存方式和生产关系来叙述，而较少从金融视角探讨西方民主制度起源。究竟金融是如何侵入帝国和君主制的体系的呢？对这一问题的探讨，作者给出了两个全新的观点：其一，城市资产阶级兴起后，君主制得以维持的底层逻辑发生了根本变化。西方文艺复兴后走向政治民主化的过程中，封建王权让位于金融资本，以此换取更多的收入；其二，西欧政治的碎片化助长了君主制对金融资本的依赖性。拥有发达金融体系的城邦国家成为君主们求助的对象。资产阶级的金融资源发挥更加重要的作用，当时的政府被迫发行公债维持君主制，但最终却不得不一再向金融资本妥协，保护私有财产成为资产阶级的政治诉求愈发强烈。
原始社会的一大重要特征是它们难以产生经济剩余，而在未被武力征服的社会中，税收主要以实物交换的方式存在。在部落制转向君主制的过程中，农产品征税成为早期帝国国库贮藏品的主要来源，这一证据可以在早期部落和帝国的粮仓得以体现，公共仓储的状况“反映了国家信用的状况”，早期主要表现为实物税收和徭役，后期随着收入货币化而演变为财产税和所得税等新的征税形态，成为帝国财政的基础。经过早期希腊城邦社会结构的变迁，贵金属矿成为公共财产，通过捐赠、公民劳动等方式富有特色的财政筹款方式成为财政来源。至此，公共财政体系逐渐建立起来，早期借贷关系的雏形开始形成。虽然这一时期，非经常性的借贷向系统性的内债的转变过程并不清晰，但古希腊的市民债务这一形式却在不断发展。古罗马时期的财政体系延续了古希腊的模式，比如自愿捐赠、强制征收财产税等，但由于帝国温和的财税体制导致后期的财政状况出现困境，最终因持续的战争支出而出现崩溃和瓦解。
希腊-罗马时期，财政自治权已经深深扎根于城市，征税实物税成为唯一可以重振财政体系的办法。以银币为基石的希腊-罗马世界货币体系却面临银矿供应不足以及加速贬值等挑战，最终因财政秩序的崩溃而难以应付巨大的战争支出。越来越高的土地税税率迫使农民逐渐抛弃土地，支持战争的税收基础被削弱，最终帝国因财力不足而难以维系。帝国的崩溃和瓦解是非常漫长且缓慢的过程。直到公元12至13世纪中叶，西欧的帝国最终瓦解成为德意志、法兰西、瑞士和北意大利等各自独立的地区，随着地中海贸易的振兴，为旧城市的复兴和新城市的兴起创造了积极有利的条件。中世纪欧洲的商人不仅与古希腊的公民一样厌恶直接税，而且表现出与众不同的对商业金融的重视。这里需要讨论两大新的趋势变化：一是财政自治权的强化。由于帝国瓦解成为各自独立的地区，城邦执政官职位的产生强化了财政自主权；二是公共债务的产生，包括强制公债、公债条约的发明，以及公民债权的确立。
公共债务不断塑造西方民主制度
沿着这一逻辑，威尼斯共和国的公债体系革新了旧的传统，即通过定期支付固定数额的利息，并将债务整合成一种可以交易的形式。他们创造了真正的债券市场。到了热那亚共和国时期，公债体系发展成为私有化的模式，公债财团开始出现，债权人将税收“购买”下来，自行承担收入波动的风险。由此，债权人得到了收益的保障。弗罗伦萨不仅建立自己的偿债基金，即通过利息税来为其提供资金支持，而且强制公债既是税收也是贷款。这里面可以发现现代财政体系的雏形：当国家处于和平状态，财政也有盈余时，公民们所付出的资金 (即借出去的钱供社会所用)，就会得以偿还，同时还能获得一定的收益。这一阶段，“真正的公债市场”拥有比较规范的交易制度，从而促成公债交易活动变得活跃。但是，由于当时西欧缺乏繁荣的二级公债市场，高水平的债务通常债务期限较长，限制了公债的财富流动性，而且过高的债务水平很可能超过政府的偿债范围，政府只有通过扩大债务规模才能为此良好的信用。
公债市场的繁荣和随后出现的问题预示着公共债务危机的苗头开始出现。此前的分析表明，由于封建权力的货币化和建立新的税收制度都无法为君主提供足够的资金，因而被迫转向其他的财政手段——举债，债务的系统化(通常由议会批准偿债资金)成为约束君主的主要手段，这一过程中商人控制的海关关税成为关键，商人通过给君主提供贷款而获得海关控制权。当时的西欧君主制国家，许多的商人家族开始采取这种方式获得丰厚的回报，但是欠发达地区因连年战争等庞大支出而面临国家破产风险，掌握金融资本的商人家族扮演着更加重要的角色。例如意大利的美第奇家族以及法国国王的债权人等，通过设立各种条约获得其他回报，例如包税或供应王室的军队等。然而，高利率的借贷很难持续，几乎总是发生违约，借债和操作货币(例如货币贬值)演变成为激烈的矛盾。直到西班牙君主实施大航海计划，通过掠夺其他地方的财富获得更多的收入，但庞大的战争开支造成王室资金匮乏，不得不再次转向金融资本。
为了维持王室财政，一些君主开始转向货币市场贷款，法国王室和弗罗伦萨的银行家形成更加紧密的合作。从历史进程来看，公债体系的发展已经从债券市场发展到货币市场，短期借贷和长期的偿债关系埋下了金融危机的风险种子，短期债务危机成为王室财政破产的主要原因。这里主要涉及到两个问题：一是长期的战争使得国家收入增长停滞，稳定的货币和长期债务的良好信用因违约而崩溃。当时的公共财政很大程度上已经被“私有化”，西欧国家出现的“卖官”现象可以验证这一说法；二是城邦国家的联盟成为对抗君主制的先锋，通过议会限制国王财源，并控制财政体系。荷兰共和国通过发展贸易和经济扩张获得来保证税收和债务同步增长，但英格兰却并未成功复制，“光荣革命”的不彻底暴露出农业国家的短板，过度举债和信用下降最终导致金融危机发生。当时的法国也出现了同样的财政危机——“债务绝对值过大且贬值的短期债券比重过高”，因而陷入到公共债务体系的恶性循环。
随着资产阶级力量的壮大，特别是文艺复兴后，工业革命兴起，金融资本开始主导社会化大生产，商人控制了再生产、贸易和投资等资源，商人地位不断提升，封建王权所倚赖的税收则越来越多地源于那些金融资本家。最为关键的是，西欧国家的财政危机接二连三的发生，却难以摆脱公债体系的“魔咒”。无论是传统的君主制还是代议制政府的命运似乎殊途同归，即不得不依赖财政制度维持国家庞大的开支。在西方大革命时期，财政和货币的联系日益紧密，殖民地的财政体系和意大利财政有着本质上的共通性，即在新金融体系指导下的一种更高级的演化形式——“纸币财政”。但是，印钞机绝不是解决财政问题的“万灵药”，增发货币引发货币贬值。凯恩斯认为，货币贬值将纸币由政府的无息贷款转变为隐形税收。据此分析，18世纪的纸币财政与现今西方国家奉行的财政赤字货币化政策已然存在相似的弊端，只不过现在的中央银行和财政体系更加严格，中央银行通过发行货币直接购买政府国债维持财政扩张。
金融还能支撑西方民主制度走多远
回到现实，严重依赖货币供应和财政扩张维系经济增长的模式是否还能维系呢？当前，全球主权债务风险和潜在危机问题值得高度关注。自2011年欧洲债务危机发生后，虽然有较多主权债务违约风险案例，但在较长时期内全球主权债务潜在危机问题并不突出，主要得益于2008年金融危机后全球经济保持复苏增长，低利率下主权债务融资成本较低。近三年来，全球主权债务规模不仅大规模增加，而且主权债务风险存在同步上升的趋势。2020年3月至今，全球主权债务规模已经创下历史最高水平。统计显示，2020年全球债务总额同比大幅上涨28%至226万亿美元，债务率由2019年的228%上升至257%。国际清算银行(BIS)统计显示，2019-2021年，发达国家的政府杠杆率从100.3%上升至111.9%，美国、欧元区政府杠杆率上升幅度分别达到18%、14.2%。研究表明，政府杠杆率过高或超出一定限度，不但削弱经济增长空间，而且极易引发主权债务危机，特别是外债较多的国家，一旦融资环境变化，债务负担将加重。历史上多次金融危机表明，过度举债以及财政过度扩张是政府破产的主因，而且引发政治危机。
如果政府要在不进行贷款的情况下保持运转，就必须要真正做到开源节流。英法战争时期，英法两国的军费开支快速增长，英格兰的作法是发行大量纸币，实行冒通胀风险的宽松货币政策在战争期间发挥了作用，但是否意味着这种模式能否维持经济稳定呢？要真正理解这一问题，需要回溯到英国财政体系的传播。由于当时的西欧国家进入到第二次工业革命时期，经济增长较快，而且通过发展殖民地经济获得了更多的收入，因而当时的西欧国家普遍依赖公债维系财政支出。前提是西欧国家的财政体系存在两大支柱：第一大支柱是议会逐步建立对国家财政的控制；第二大支柱是拥有独立地位的中央银行掌握了货币，确保货币的稳定性。除此以外，储蓄银行的增长也成为政府处理公共债务的手段，储蓄存款的增长得以维系各国较低水平的公债利率。南北战争时期的美国则通过了《公共信用法》，规定所有的公共债务都必须以硬通货来偿还。这一规定不仅使得政府债务成本进一步下降，而且维持了美国的信用等级。“二战”后西方发达国家鲜有主权债务危机事件发生，1970年代的高通胀对西方国家财政体系形成较大冲击，公债实际支付利率的大幅下降导致投资者的回报率下降。当通胀率继续增长的时候，有些人开始质疑民主制度的可持续性，而“二战”期间战时财政的成功的可复制的吗？“二战”后西方国家得以维持庞大的财政赤字(债务型经济)主要有两大原因：一是机构投资者的增加，政府养老基金、主权基金等参与到公债市场；二是外国投资者持有更多的国债。然而，形势已经悄然改变。数据显示，2012年以来，美国国债境外投资者占比持续下降，2012-2022年间，境外投资者合计占美国国债存量规模的比重从34％降至23％。虽然战时阶段政府依然有各种办法筹措到资金，债券市场也并未在高通胀年代枯竭，但和平时期却存在合法性问题。本书较为隐晦地表达了这样一种观点：出于实践上的原因，公共信用和民主政府之间珍贵的联盟虽然曾经在历史上承担了极为重要的角色，但在今天已经被消解了。
从另一个角度来看，金融深刻影响西方民主制度进程，逐渐发展成为西方政府维持合法性的主要依托，而金融的深化或创新也可能削弱其合法性。此前美国爆发的“占领华尔街”运动折射了西方政府合法性危机。作者在引言中开宗明义指出，正是民主国家内债的债权人和债务人之间的共生性使它能够抵消专制帝国长期的优势。如今这一共生性的基础却在动摇。2010-2012年间爆发的“欧债危机”凸显了西方民主制度的困境。统计显示，1960年以来美国国会已经78次提高债务上限，2013年至今，美国国会7次暂时取消美国联邦政府债务上限，并在2021年两度提高债务上限。现阶段，西方国家深陷“高利率、高债务、高通胀和低增长”的泥潭，未来将可能削弱西方扩张性财政前景。
西方发达国家主权债务违约风险亟待化解，否则可能出现新一轮主权债务危机，并威胁西方民主制度的合法性。历史经验证明，公债体系的崩溃将迫使政府破产和政权更替。如果西方民主制度起源于公共债务，那么未来将凭借何种形式维系下去？联合国发布的《世界债务报告》（2023）指出全球公共债务激增主要有两个原因：首先，各国在试图抵御包括新冠疫情在内的一系列危机、生活成本上升和气候变化的影响时，金融需求飙升；其次，现有的全球金融架构“使发展中国家获得融资的机会不足且昂贵”。从金融的角度来看，财政赤字货币化和量化宽松货币政策的运用已经较为普遍，欧美日等主要发达国家对此政策逻辑深信不疑，但如果仔细分析这些政策背后的逻辑不难发现，政策短视和应急的思维仍占据主流，客观上这些政策虽能维持经济增长、改善民生，但却将公共债务推向长期化，由此将不断削弱经济增长动能，而政策效果的局限性也更大。
说到底，公共债务仍是维系西方资本主义政府合法性和正当性的重要基础，如果缺乏这一基础，很可能西方国家的政府将面临或重新组阁、或在下一轮选举中失利，付出的成本代价将非常之高。因此，西方发达国家的政府执政者很难迈出改革的关键一步。《债务与国家的崛起》的作者给出了一个比较有意思的观点，即“国家的债务是好的”。但是，是否据此就能认为公共债务的发展可以没有任何制度约束或者无节制地增长呢？答案显然是否定的，书中列举的许多历史上失败的国家之所以灭亡，很大一部分原因便是公共债务体系的破产，直接威胁到政权的稳定。纵然财政于国家和政府而言不可或缺，但仍必须有健全的制度加以规范，过度举债、公共债务违约等一系列行为都应有法治和市场的矫正，而不是毫无节制，或者不负责任地“竭泽而渔”。客观上，合理的、合规的公共债务增长仍是促进经济增长、改善民生、惠及各类群体的重要工具，但核心在于如何通过法律和市场来驱使公共财政回归正常化。
###
来源：经济观察报
