从政治属性理解银行体系的危机

文/邓宇

国内外研究银行业危机的著述不少，但由于银行业的生态变化日新月异，金融监管的环境也随之不断调整，同时伴随其中的是屡见不鲜的银行业危机。需要厘清两个事实：其一，银行危机的发生不是偶然事件，而是呈现出周期性、频繁且日益扩大的趋势，每一次经济或金融危机最先受到冲击的便是银行，表明银行在现代经济和金融的极端重要性；其二，防范银行危机并应对金融危机的监管制度和监管工具在持续完善，但往往银行危机的发生却总是呈现出突发性、个性化和超预期的特征，即便拥有比较完善的监管制度仍无法预判和应对局部银行危机，处置化解银行风险的周期更长。从现代经济的发展进程来看，银行业的发展起初仍是谨慎且保守的，但随着金融工具的创新和金融生态的泛化，越来越多的实体经济开始金融化，银行不但成为企业和居民部门信贷资源的供给者，而且日益成为财政预算和公共债务的重要支撑，银行机构类型和发展模式更加多元。现如今的银行已不仅仅作为存贷款以及清算结算机构而存在，投资银行、科技银行以及更富有创新性的银行模式大量涌现，这就导致银行的监管规则必须加以更新，甚至要保持一定的领先，否则便导致监管失灵。但是，那些看似拥有健全监管制度的国家同样会出现银行危机，例如美国。是否还存在超出监管技术和金融层面的其他因素更能影响银行信贷资源分配以及发展模式？

作为拥有特许经营的经济部门，银行和其他机构有着本质的差别，即根深蒂固的政治属性。如果仅从银行的创新或工具的应用来理解银行业，那么将很难解释为何在不同的国家和地区会出现差异巨大的银行危机，这涉及到信贷制度、信贷文化以及银行家联盟等。讨论银行危机，一方面需要从宏观的经济和金融生态范畴把握银行危机发生的宏观环境，但另一方面不能忽视政治因素对银行经营的影响，包括监管制度和监管立场。历次银行危机的发生虽然与经济周期的演变密切相关，但不可否认，放松银行监管以及政治干预等因素同样对银行危机的发生有重要影响。查尔斯·凯罗米里斯和史蒂芬·哈伯所著的《人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源》通过将政治史和经济学结合，分析银行体系脆弱性的真正来源，从政治逻辑出发提供解释金融系统运行以及金融危机产生的独特视角。本书讨论的银行危机结合了英国、美国、加拿大等相似制度的案例，同时也详细讨论了墨西哥、巴西等不同政治制度的案例，为我们理解银行危机打开了新的思路。虽然本书的研究可能存在不少争议的观点，但并不妨碍我们从本书的镜像论述中理解银行危机以及信贷稀缺背后的政治逻辑以及银行交易博弈的复杂性。

银行交易博弈背后的政治逻辑

从早期银行的诞生开始，银行业就和政治因素捆绑在了一起。理解这一点并不难。从两方面分析：一方面，银行的经营需要特殊的行政许可，因而银行是以特许机构的名义而存在；另一方面，银行的股东构成中政治的参与度较高，不少欧美和拉美国家的银行从一开始就有政府的介入。本书给出了非常鲜明的观点，即“没有国家，无以成银行；没有银行，无以成国家。”本质上，银行和其他商业机构有着完全迥异的诞生背景，而不是仅仅出于商业目的，或者限于市场范畴，政治逻辑是银行得以存续和发展的根源。本书进一步指出，基于财产权制度的银行体系是政治交易的结果，这一事实意味着没有完全所谓的“私有”银行体系。虽然欧美的中央银行和商业银行、投资银行常常自诩为私营机构，而且大量的文献研究也给这些机构贴上了“私有化”的标签，导致人们倾向于认为欧美的银行制度是“私人”的。诚然，欧美早期的银行制度的确是政府、商业活动家和银行家组成联盟的结果，但政府仍是主导。当时的欧美政府在财政资源和信贷领域处于相对弱势地位，因而很大程度上依赖于私人资本。但是，随着政治制度的完善，银行业的特许经营以及监管制度也更加严格且规范。银行不能简单地宣布其股东承担有限责任，或者拥有其他法律保护方式，只有政府可以提供这些保护，银行许可不单是执照，而是规定各种责任和权利的合同。从这一角度出发就可以回答本书提出的问题——为什么不存在没有特许银行的国家？无论是本书所谓的民主制度下的银行还是威权治下的银行，都离不开国家。

为何银行和金融监管之间会存在交易博弈？理解这一点需要追溯到银行的发展机制，即金融财产权。银行所承担的责任和义务涵盖了其他机构所不具备的特许经营范围，即吸收公众存款、发放贷款，同时还兼具结算和交易中介的功能，这些权利和义务受到法律的严格保护。本书给出了一个非常明确的解释——金融财产权。财产权体系是交易的产物，而这种交易取决于现行政治制度，并在制度中得到实施，交易的发起方是市场参与者和当权者联盟。这里暗含了两个政治逻辑：其一，财产权的分配和保护是基于法律规则，而法律规则的制定则带有很强的政治色彩，政治权力的分配决定了联盟的构成以及交易的形态。正是政治权力的分配，可以决定哪些机构拥有特许经营资格，这是不能回避的事实；其二，银行的信贷资源分配并不完全是市场行为，或者说基于市场交易原则。政府有很多机会采取机会主义行为，例如直接征用银行资产来满足自身需求，或者从银行融资然后违约，或者开动印钞机来购入商品和服务从而攫取资源等等。虽然这些现象是客观存在的，但需要强调一个基本事实——持续的信贷稀缺和银行不稳定可以理解为“银行交易博弈”产生的均衡结果，源于特殊的政治制度及从中发展出的银行体系。从银行自身而言，源于政治授权和特许的经营权利在本书中被称之为“有负担的特权”，因而银行成为政府融资的重要源泉，同时银行以这种特权寻求生存和发展的机会。

回到本书的重要部分，即案例研究。作者基于银行业危机的非随机分布，选取了19个发生过两次银行业危机的国家，同时基于银行服务不足经济体的非随机分布，选取了不同收入国家类型的案例。从这些比较中可以发现两个事实：第一，1970年代以前，银行危机的发生较为普遍，发生频率较高，相邻的时间也比较近；第二，1990年代后，银行业服务不足的经济体发生银行危机的概率更大，但也有例外。人们普遍认为，监管制度完备的国家发生银行危机的概率应该更小，但现实却是诸如美国的银行危机事件并不少，而且日本、韩国也发生过比较大规模的银行破产倒闭事件，这其中虽有经济周期的影响，但是否存在政治因素的影响还有待详细考察。理解这些性质复杂的博弈，需要大量的实证研究和案例支持。作者首先考察了英国不列颠治世下银行体系的演变历程，随后转向美国的案例，时间跨度为18世纪70年代美国独立战争时期，到废除银行跨州经营禁令的20世纪80年代和90年代，同时涵盖2007—2008年美国次贷危机，同时比较同样作为民主制度的加拿大的银行业状况，并讨论了墨西哥、巴西等曾经在威权主义时期、民主转型时期等存在的银行交易博弈。这些比较研究既从政治制度层面解释了银行交易博弈的差异，也进一步讨论了相似或相近的制度环境下也可能出现不同的银行模式，印证了作者所提出的观点，即银行业是政治体系的制度化表现——某种镜像，而政治体系则是一个社会漫长历史的产物。因而不同的政治形态和治理模式很大程度上塑造了差异化的银行制度，在政府和银行交易博弈中，有的则产生了银行业危机，有的却能维持稳健高效的经营。

政治制度和环境塑造的银行模式

本书提供的案例看似具有较大差异，却都指向了核心命题——银行交易博弈的政治逻辑。为何会出现不同政治环境下的银行模式，有两个核心要素：

其一，国家和政府是决定银行特许经营、信贷资源分配以及监管制度形态的关键。无论是欧美国家自居的民主制度，还是本书所认为的墨西哥、巴西等早期的威权主义，在银行交易博弈中都有相似的政治逻辑，只是在不同时期银行信贷所扮演的角色和功能有所不同，比如在革命和战争时期，政府依赖于银行提供融资支持。从英国的银行演变来看，民主制度的演进成为推动银行经营生态变化的关键推手，19世纪的英国银行最初主要服务于国家的财政利益以及一小部分相互关联的公民的个人利益，英国政府在拿破仑战争时期就利用英格兰银行征收通胀税，从而为战争募集资金。随着拿破仑战争结束，英国的银行体系的垄断最终瓦解，期间经历了持续四十多年共四次银行业危机，直到19世纪末才最终实现稳定。1970年代英国对私人信贷的限制以遏制通胀，但却促成了新市场和新金融机构的出现，外国银行进入英国市场，推动信贷市场自由化。美国殖民地时期，当时的殖民政府主要推广土地银行，在发放抵押贷款的基础上发行票据，将缺乏流动性且低价值的资产转变为可作为纸币使用的流动证券，用于支付殖民地赋税等等。墨西哥银行也存在类似问题。1897年墨西哥颁布的《通用银行法》将银行分为法兴银行、房地产抵押银行和产业银行三类，为降低政府没收发行银行的风险，墨西哥银行家将自身的经济利益与政府各类政治掮客捆绑一起，邀请其担任董事并给予高额回报（报酬加分红），这些银行不但能够获得政府特权，而且与权势的政府官员共同寻租。巴西银行业也因缺乏金融财产权保护制度的银行部门而存在脆弱性。1830-1890年代的巴西银行业仍处于威权政府统治，但由于政府力量薄弱，无法确保银行运营，当时设立的银行体系处于弱势地位。19世纪中期巴西政府不断削弱银行货币发行权，甚至让财政部掌握印发货币的职权，巴西的银行董事会不得不与政府拉近关系，信贷资源有限，巴西共和国银行一度资不抵债，被迫陷入危机。

其二，政府可以通过各种法律来影响银行的发展进程，反过来银行家联盟也会通过各种方式谋求政府放松监管，从而实现监管套利。书中详细讨论了美国银行体系的演变，早前美国单体银行体系最终引发了1980年代美国的“储贷危机”，跨洲经营限制在1994年被打破，大银行体系逐渐成形，银行业的整合似乎奠定了美国银行业稳固的基础。但是，2007-2008年的次贷危机却再次暴露出美国银行制度的缺陷。从《格拉斯-斯蒂格尔法》的废除到1970年代推出的《社区再投资法》，改变了美国长期存在的单体银行体系，催生了全国范围内银行合并潮，银行可以给低收入群体轻松发放住房抵押贷款，成为2007—2008年次贷危机发生的伏笔。随后美国推出的《政府支持企业法》促使政治对银行的影响加深，与全国性银行整合类似，体现了有影响力的政客充当中介的新政治交易，政府的隐性担保构成“大而不倒”的安全网，但却助长了企业通过债务融资扩大业务规模的行为，监管套利更加严峻。由银行家和激进主义者组成的联盟进一步推动美国银行业成为一群超级银行的组合，这些银行变得“大而不倒”。疯狂投机最终引发了次贷危机。为什么不反对？带着这些疑问，作者剖析了财政部和美联储以及部分国会议员的真实心声，可以归结为一点，即美国的法律和监管机制没有相应的约束机制，只能任由潜在风险的扩散。进一步来看，美国曾在1970年代到1990年代后期有过一段时期的放松监管，但这些并非导致银行危机的唯一原因，还有一部分原因是无效监管或缺位，监管部门将监管责任分包给评级机构，危机前特别宽松的货币政策同样是重要诱因。而在危机发生后，监管机构的介入比较缓慢，这种不作为助长了危机的爆发。2008年奥巴马政府时期推出的《多德-弗兰克法案》强化了银行监管，但2019年“沃尔克规则”修订案的通过却为金融监管放松打开了大门，背后便是政府行政力量的强势介入。虽然不能完全将2023年3月美国局部银行危机归结于政府放松监管的举动，但美国大量中小银行普遍存在的强制监管要求缺位却是重要诱因。

反思银行危机和监管的现实寓意

纵观历史上发生的多次银行危机，不禁有两个疑问：其一，为何银行业的危机难以避免，或者说即便是拥有比较完备的监管制度，也容易诱发银行危机？其二，银行监管是否更加严厉和银行危机的发生之间的相关性究竟如何衡量？要回答这两个问题存在不小的难度，尽管经济学者给出了大量的理论解释，乃至于实证研究，但这些理论和现实之间却存在鸿沟，主要体现在两个层面：一方面，银行的业务创新并非空穴来风，而是基于现实经济发展的需要，只是在业务创新上往往走得过快，而监管却并未迅速跟随，监管滞后以及政策缓冲的空间恰恰是酝酿银行危机的特殊时间段。作者在阐释美国次贷危机时就指出，问题的核心不在于监管缺位，而是实施了大量无效监管。这些无效监管的背后或许也存在交易博弈的影响，甚至存在监管套利。另一方面，银行的业务创新在很大程度上利用了监管漏洞，例如美国次贷危机时期的住房抵押贷款模式，虽然创造了金融市场交易的繁荣，也创造了巨额的财富，但却是虚假的繁荣。监管者一直在以各种方式回避问题，或继续沿用过去的政策，或试图挺过当前难关，而这些行为均被银行和评级机构加以利用。事实上，监管机构非常清楚他们在怎样的政治环境下开展工作。美联储不会为了监管政策而对抗国会关键议员或总统，这种对抗将损害美联储最关心的货币政策独立性。不难发现，即便是监管机构，当发现银行潜在风险的时候，也在经历交易博弈，而期间的博弈将可能涉及到监管机构自身的道德风险和公众声誉。因而，不难理解为何这些肩负监管职责而又清楚危机发生的机构或官员采取“视而不见”的态度。伯南克曾说过：“危机中没有空想家！”危机来临时更重要的是采取正确的行动。

不论是经济学者还是政治家，抑或是银行本身，乃至于监管机构，从来不缺乏对银行危机的反思，而且每一次危机发生后都在极力呼吁加强银行监管。从最近的欧美局部银行危机（硅谷银行、瑞士信贷银行等破产倒闭事件）来看，美国和欧盟的监管机构在不同场合提出监管反思，同时提出较广泛的监管举措，力图从监管规则上强化银行监管力度，以防范银行危机。这些反思引发了我的思考。从两个维度来看：第一，关于银行风险事件的处置和化解是否恰当，或者说救助本身是否存在道德风险，即这些救助并未能触及银行监管本身，特别是对银行机构微观行为的监管惩治，目前并未有进一步的惩罚手段，包括对银行董事会和管理层错误决策的矫正；第二，这些监管规则的修订或补充仍是出于“善意的保护”，可书中也一再强调“交易博弈”。例如美国次贷危机的元凶房地美和房利美拥有美国政府的隐性担保，使得两家机构的过度增长可以不受市场纪律的约束。例如美国政府救助华尔街投行的举动印证了“高层盟友”的客观存在。如果每次银行危机的发生的落脚点仅仅限于银行机构本身，那么仍然无法改变银行监管的政治生态。次贷危机是政治交易的后果，不要期待政客或监管者会为防止下一次银行业危机的发生而做出很大努力。书中提出了一个比较尖锐的问题，即为什么稳健高效的银行体系如此稀少？为什么一个受到高度管制和严密监督的经济部门在这么多国家都表现如此糟糕？问题的核心在于，在银行体系运行方面，所有政府都面临着内在利益冲突。相较于2008年金融危机之前，即便欧美银行监管已经非常完善，但仍无法避免2023年上半年欧美监管机构在应对局部银行危机时的矛盾和分歧。

如何考虑从根本上防范银行危机

银行危机的发生具体到不同的国家和地区各有各有的原因，具体到银行机构更涉及到微观行为的差异。是否存在共性问题呢？如果仅从制度层面考察，不同的银行危机发生却也有相似的起因。宏观经济层面，现代经济增长愈发依赖于金融体系，欧美日发达国家的财政赤字货币化即是金融深化的结果，因而货币政策的重要性甚至超出了传统的财政政策，如果财政预算平衡或财政赤字扩张没有货币政策支持，将很难进行下去，不论是市场、企业还是普通投资者，都高度关注货币政策动向。这就衍生出了两个事实：一是中央银行的权力在扩张，货币政策操作和货币政策工具的使用成为主导金融的核心，缺乏流动性的支持，金融体系将面临流动性枯竭。银行危机的发生以及风险的处置更需要中央银行发挥作用，注入流动性以维护金融稳定，如果没有中央银行的支持，银行危机的风险传染将更快；二是银行机构已经超出传统的信用中介功能，除了国际银行、地区银行以及社区银行，还有大量的非银行机构兴起，而且随着金融科技和数字化迭代，在传统的银行业务被替代的过程中非银行机构却在不断扩张，微观行为监管的难度比宏观审慎监管的难度更大。

现实来看，政府、市场和社会围绕银行监管改革的博弈从未停止，一方面是拯救“大而不倒”的矛盾依然存在，如果不救助这些身处危机的银行，将可能导致金融风险迅速扩大，威胁金融稳定性；另一方面是政治干预银行和监管的矛盾，如果干预过多将很难避免发生信贷危机，如果放松监管则将纵容金融过度创新，制造新的银行危机。因此，本书在讨论银行危机和信贷稀缺的政治根源时提出监管改革的不同观点。尽管经济学者提出诸多监管建议，但这些观点往往是在理想的世界，现实世界中政治家可能因不同的政治诉求和立场而实施甚至相左的政策，结果便可能触发银行危机。因此，本书提出了一个更为核心的思路“根本性的政治变革”。如果没有健全的制度，任何有意义的银行监管改革都将可能是徒劳的，同时需要社会各界给予更强的监督。纵览百年来欧美、拉美以及东南亚等多次银行危机的发生，往往不是来自于单一的经济周期或债务周期问题，而更多的来自于是政治周期（包括制度变化、政策调整等）。银行业的优势和劣势都是基于政治交易的可预期后果，而社会基本政治制度则决定了各类政治交易的形态。从两个层面来看：其一，银行业的发展首先应有清晰且健全的制度安排，确保银行的所有经营纳入到监管范畴，不因人的意志而转移，聚焦服务实体经济、重点产业，服务民生和社会工程，促进信贷资源分配的公平性、普惠性；其二，银行的治理需要平衡好政治和市场的关系，过多的干预将扭曲信贷资源，而过度金融化则引发“脱实向虚”问题，强化宏观审慎监管与微观行为监管、实现政策目标和风险管控同等重要。银行业的稳健持续经营是长期命题，既要回归银行服务实体经济的本源，也要按照市场机制展业经营。归根结底，银行改革和发展要始终顺应时代发展需要，并不断适应内外形势变化。

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来源：经济观察报